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1、多種所有制并存是我國(guó)土地制度創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)選擇
[摘要]關(guān)于我國(guó)農(nóng)村土地制度創(chuàng)新，目前理論界主要有三種觀點(diǎn)：一是繼續(xù)堅(jiān)持集體所有制，但要加以完善；二是國(guó)有化；三是私有化
2、。三種主張各有其優(yōu)點(diǎn)，也各有局限。選擇土地制度創(chuàng)新路徑首先要明確如下幾點(diǎn)：第一，不同地區(qū)的土地有不同的功能，因而應(yīng)有不同的制度安排；第二，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點(diǎn)決定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)應(yīng)當(dāng)有不同于工業(yè)生產(chǎn)的特有經(jīng)營(yíng)方式及其所有制基礎(chǔ)；第三，任何土地制度的創(chuàng)新都應(yīng)建立在對(duì)現(xiàn)行土地制度全面、客觀評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)之上：第四，要辯證地、歷史地看待土地制度創(chuàng)新所帶來(lái)的后果?；谶@種認(rèn)識(shí)，本文提出了實(shí)行國(guó)有制、集體所有制、私有制三者并存的多元土地制度的創(chuàng)新思路。
[關(guān)鍵詞]土地制度；集體所有制；國(guó)有制；私有制；家庭經(jīng)營(yíng) 一、我國(guó)土地制度創(chuàng)新的主要路徑 隨著“三農(nóng)”問(wèn)題的日益嚴(yán)重，創(chuàng)新農(nóng)村土地制度的呼
3、聲越來(lái)越高。目前理論界在關(guān)于我國(guó)土地制度創(chuàng)新的必要性上已達(dá)成共識(shí)，但在如何創(chuàng)新上，則存在較大分歧。概括起來(lái)，主要有以下兩大路徑： 第一，經(jīng)營(yíng)權(quán)路徑。其主要思路是，主張?jiān)趫?jiān)持土地集體所有不變的前提下，通過(guò)制度建設(shè)，進(jìn)一步硬化農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)權(quán)，包括延長(zhǎng)農(nóng)民的承包期甚至實(shí)行永佃制，允許繼承和轉(zhuǎn)讓，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益等。這種主張以現(xiàn)有土地制度為基礎(chǔ)，重點(diǎn)在于穩(wěn)定農(nóng)民對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)的預(yù)期，其優(yōu)點(diǎn)在于，適應(yīng)了農(nóng)民“怕變”的心理，有利于發(fā)揮土地的社會(huì)保障功能，從而有利于社會(huì)的穩(wěn)定，因而容易為政府所接受。但這種思路有明顯的缺陷，主要表現(xiàn)在：一是難以解決當(dāng)前最為突出的因產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清導(dǎo)致的對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益的
4、剝奪的現(xiàn)象；二是在這種制度下，土地流轉(zhuǎn)比較困難，土地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)難以實(shí)現(xiàn)，不利于土地資源的有效利用和提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)出與效益；三是可行性不強(qiáng)，因?yàn)檗r(nóng)民對(duì)土地的經(jīng)營(yíng)期限的長(zhǎng)短，表面看來(lái)由政府政策乃至國(guó)家法律所決定，但實(shí)際上取決于占有不同數(shù)量土地的農(nóng)民之間的博弈，而且其改變承包期的主要根據(jù)就是人口的變動(dòng)和集體所有制下人們對(duì)土地的均等、公平占有權(quán)利。同時(shí)嚴(yán)格講來(lái)，這種思路不能說(shuō)是創(chuàng)新，只是現(xiàn)有土地制度的進(jìn)一步完善而已。 第二，所有權(quán)路徑。其主要思路是對(duì)現(xiàn)行土地制度進(jìn)行根本改革。這又有兩種觀點(diǎn)：一是主張將土地收歸國(guó)有，然后將土地永佃給農(nóng)民；另一種主張是實(shí)行私有化。這種思路針對(duì)當(dāng)前最突出的問(wèn)題，試圖從所有
5、權(quán)角度對(duì)土地制度進(jìn)行革命性變革，以便從根本上解決問(wèn)題，但同樣存在局限。 首先看國(guó)有化途徑。從理論上講，實(shí)行土地國(guó)有應(yīng)該能夠防止侵害農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)象，但實(shí)際上卻不一定。因?yàn)榈谝?，產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清、所有權(quán)虛置是公有制經(jīng)濟(jì)的共性，而國(guó)有制是范圍更大的公有制。相對(duì)于集體所有制，國(guó)有制經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系更難以清晰，所有權(quán)主體更難以落實(shí)(這已從國(guó)有企業(yè)改革的經(jīng)驗(yàn)得到證明)。所以，試圖通過(guò)土地國(guó)有化來(lái)明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，以便從源頭上避免農(nóng)民土地權(quán)益被剝奪，無(wú)異于南轅北轍。第二，實(shí)行土地國(guó)有化，村集體負(fù)責(zé)人在理論上已無(wú)權(quán)干預(yù)土地的處置過(guò)程。但是他們無(wú)權(quán)處置并不等于所有人都無(wú)權(quán)處置，況且國(guó)家也不是抽象的，其所有者權(quán)
6、益也需具體的個(gè)人來(lái)行使，而這個(gè)具體的個(gè)人無(wú)疑是基層政府及其主要負(fù)責(zé)人。而且從現(xiàn)實(shí)看，在嚴(yán)重侵犯農(nóng)民權(quán)益的土地征用過(guò)程中，起關(guān)鍵作用的恰恰不是理論上有權(quán)代表農(nóng)民處置土地的村委會(huì)負(fù)責(zé)人，而是基層政府官員。所以，即便是實(shí)行土地國(guó)有化，如果缺乏對(duì)土地的有效保護(hù)和對(duì)基層政府的有效監(jiān)督，他們完全有可能像現(xiàn)在這樣侵犯國(guó)家賦予農(nóng)民的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。此外，按國(guó)有化思路，將土地收歸國(guó)有之后，國(guó)家再將土地交給農(nóng)民耕種，而且實(shí)行永佃制，可以繼承，也可以轉(zhuǎn)讓，甚至鼓勵(lì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。但這樣一來(lái)，除了在理論和法律上與集體所有制有區(qū)別外，單純從經(jīng)營(yíng)權(quán)角度看，和集體所有制沒(méi)有實(shí)質(zhì)性區(qū)別，因而存在和現(xiàn)行土地制度相類似的問(wèn)題，如土地
7、流轉(zhuǎn)困難、農(nóng)民經(jīng)營(yíng)預(yù)期不穩(wěn)定等。此外，還存在一個(gè)兩難選擇問(wèn)題：如果不鼓勵(lì)甚至禁止經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，就會(huì)阻礙土地集中和農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營(yíng)，從而不利于農(nóng)業(yè)從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變；但若允許和鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，農(nóng)民均等占有土地的現(xiàn)狀必然會(huì)被打破，導(dǎo)致一部分農(nóng)民失地，甚至出現(xiàn)不是所有者的地主，而這種結(jié)果和實(shí)行土地私有制有殊途同歸之效。 其次看私有化途徑。從理論上看，實(shí)行土地私有最有利于土地產(chǎn)權(quán)明晰化和保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，而且農(nóng)民對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)期不變是順理成章的必然結(jié)果。同時(shí)從長(zhǎng)期看，實(shí)行土地私有制，土地集中便是必然的，而土地集中則是從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的前提條件。但問(wèn)題在于，農(nóng)民是各社會(huì)階層中最弱勢(shì)的群體
8、，如果沒(méi)有相應(yīng)的嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)民土地私有權(quán)益的法律制度，剝奪農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)象依然難以避免，此其一。其二，土地集中的前提是一部分農(nóng)民甚至多數(shù)農(nóng)民失去土地，而這種狀況會(huì)使相當(dāng)多的農(nóng)民失去重要的謀生條件，甚至從根本上取消了土地對(duì)大部分農(nóng)民的社會(huì)保障功能，從而引發(fā)一系列社會(huì)問(wèn)題。其三，基于政治、意識(shí)形態(tài)和歷史等方面的原因，讓政府接受這種思路并實(shí)施，難度較大。 二、我國(guó)土地制度創(chuàng)新的背景分析 上述創(chuàng)新思路基本上是在現(xiàn)有條件下人們所能夠想到的全部主要思路，人們只能在其中做出選擇，特別是從所有權(quán)角度來(lái)看，只能在國(guó)家所有、集體所有、農(nóng)民個(gè)人所有三者中做出選擇。但問(wèn)題在于，三種路徑各有其優(yōu)點(diǎn)，又各
9、有局限，因而在其中做出選擇是相當(dāng)困難的。正因如此，所以在此問(wèn)題上人們長(zhǎng)期不能形成共識(shí)。不過(guò)，這種狀況也給我們以深刻的啟示：在土地制度創(chuàng)新問(wèn)題上，既然非此即彼的單選方式是不現(xiàn)實(shí)的，那么探討多元?jiǎng)?chuàng)新思路就是一種現(xiàn)實(shí)選擇。而在進(jìn)行多項(xiàng)選擇時(shí)，至少下述幾個(gè)方面的問(wèn)題首先需要考慮： (一)不同地域的土地具有不同的作用和功能 我們大致可以將目前的農(nóng)村土地分為兩大類型： 一是發(fā)達(dá)地區(qū)和城郊地區(qū)的土地。這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，而且已經(jīng)進(jìn)入或正在進(jìn)入城市化進(jìn)程，這些地區(qū)的土地的功能和作用發(fā)生了重大變化，表現(xiàn)在：第一，其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的作用、農(nóng)民收入和社會(huì)保障功能大大降低了。由于該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，農(nóng)業(yè)占G
10、DP的比重已經(jīng)很小，農(nóng)業(yè)本身的重要性大大下降了，以前從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的相當(dāng)部分農(nóng)民都已轉(zhuǎn)入第二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)，農(nóng)業(yè)收入只占全部收入的很少一部分，地方政府不僅很少向農(nóng)民亂收費(fèi)，而且有財(cái)政能力為農(nóng)民提供經(jīng)濟(jì)和社會(huì)保障，土地已不再對(duì)保障農(nóng)民基本生存具有決定性作用。第二，該地區(qū)土地資源本來(lái)就極為緊張，再加上城市規(guī)模的外延式擴(kuò)張，使土地本身的價(jià)值和增值潛力大為提高，引起各 利益當(dāng)事人的高度關(guān)注。土地征用制度不完善、集體所有制所導(dǎo)致的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的模糊和虛置、農(nóng)民的弱勢(shì)群體地位等，導(dǎo)致地方政府與村集體合謀，占有了過(guò)多的應(yīng)歸農(nóng)民占有的剩余，引起了農(nóng)民群眾的不滿，甚至出現(xiàn)激烈的群體性事件。這部分土地雖然占全國(guó)農(nóng)村土
11、地總量的比重較低，但卻是“三農(nóng)”問(wèn)題的一個(gè)焦點(diǎn)。當(dāng)前理論界所認(rèn)同的現(xiàn)有土地制度的一個(gè)重要弊端以及媒體關(guān)注的熱點(diǎn)指的主要就是這種情況。這類農(nóng)村土地制度安排，與全國(guó)大部分農(nóng)村地區(qū)的土地制度安排有著完全不同的背景，解決問(wèn)題的側(cè)重點(diǎn)應(yīng)該放在所有權(quán)角度，以合理分配土地剩余為目標(biāo)，兼顧城市發(fā)展和農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化的需要。而且這部分土地并不是我國(guó)農(nóng)村土地的主要構(gòu)成部分，涉及的農(nóng)民數(shù)量較少，因此可以采取較為激進(jìn)的改革策略。但需要注意的是不能將該地區(qū)的土地問(wèn)題擴(kuò)大化，不能將主要適應(yīng)于該地區(qū)的改革路徑視為普遍經(jīng)驗(yàn)。 二是廣大遠(yuǎn)離城市的農(nóng)村落后地區(qū)的土地。遠(yuǎn)離城市的廣大農(nóng)村地區(qū)，既是我國(guó)農(nóng)民的主要居住地，也是中國(guó)“
12、三農(nóng)”問(wèn)題的核心所在，其土地是中國(guó)農(nóng)村土地的主要構(gòu)成部分，也是中國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的主要要素。正是這部分土地的制度安排，對(duì)于解決中國(guó)現(xiàn)代化過(guò)程中可能出現(xiàn)的問(wèn)題，具有全局性、決定性的意義，理應(yīng)成為我們關(guān)注的重點(diǎn)。 和發(fā)達(dá)地區(qū)和城郊地區(qū)相比較，這些地區(qū)土地的功能具有這樣的特點(diǎn)：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素功能和收入功能突出，社會(huì)保障功能重要，本身的價(jià)值和潛在增值收益不大。雖然從總體上看，我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占GDP的總量只有15％左右，但卻是農(nóng)村主要的產(chǎn)業(yè)和農(nóng)民收入的主要來(lái)源。但農(nóng)業(yè)本身的弱質(zhì)性使土地本身帶來(lái)的收益很少，而大量的農(nóng)村人口不能從農(nóng)業(yè)和農(nóng)村中轉(zhuǎn)移出去又使土地的社會(huì)保障功能凸顯出來(lái)。但土地的保障功能是以人均占有一個(gè)
13、最少量的土地為基礎(chǔ)的?？梢?jiàn)，這部分土地的功能最復(fù)雜，涉及的人口數(shù)量最多，由此決定了這部分土地制度創(chuàng)新的困難和目標(biāo)的多元化。概括起來(lái)，主要有三個(gè)大的方面要兼顧：一是從農(nóng)業(yè)發(fā)展看，既要穩(wěn)定當(dāng)前農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，又要有利于從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變；二是從土地本身看，要有利于土地資源的合理配置和優(yōu)化利用；三是從農(nóng)民看，既要不斷提高農(nóng)民生活水平，至少要保障其基本生活，又要有利于農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)化，加快城市化進(jìn)程的步伐。 (二)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程的特點(diǎn) 土地制度創(chuàng)新，說(shuō)到底，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系的變革。而生產(chǎn)關(guān)系變革，從根本上講，要適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的需要。這也是變革農(nóng)村土地制度時(shí)必須堅(jiān)持的基本原則。但是過(guò)去我們?cè)?/p>
14、按著這一規(guī)律變革生產(chǎn)關(guān)系時(shí)有簡(jiǎn)單化傾向，其表現(xiàn)之一就是，沒(méi)有考慮至少是沒(méi)有認(rèn)真考慮工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的特點(diǎn)及其對(duì)生產(chǎn)關(guān)系的特殊要求。工業(yè)生產(chǎn)過(guò)程的顯著特點(diǎn)是諸多要素密集在較為狹小的空間之內(nèi)，因而生產(chǎn)資料占有和使用的社會(huì)化程度較高，建立在分工協(xié)作基礎(chǔ)上的團(tuán)隊(duì)式操作方式是基本的、效率較高的勞動(dòng)方式。這種工業(yè)生產(chǎn)的特點(diǎn)的內(nèi)在要求之一是沖破生產(chǎn)資料私有制對(duì)生產(chǎn)要素的占有、使用以及生產(chǎn)過(guò)程的社會(huì)化的阻礙，實(shí)行生產(chǎn)資料所有權(quán)的社會(huì)化，即公有制。而且工業(yè)生產(chǎn)的社會(huì)化程度越高，這種要求就越強(qiáng)烈。然而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)卻具有完全不同的特點(diǎn)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程的主要構(gòu)成部分是田間管理。在田間管理中，土地、生產(chǎn)資料、勞動(dòng)在一個(gè)較大的空間
15、內(nèi)結(jié)合，除土地之外的主要生產(chǎn)資料——工具，即便是現(xiàn)代生產(chǎn)工具，也不需要社會(huì)化使用，因而以分工協(xié)作為基礎(chǔ)的團(tuán)隊(duì)式操作方式在此完全不實(shí)用，相反，個(gè)體勞動(dòng)者的獨(dú)立操作是比較有效的勞動(dòng)方式，因而家庭經(jīng)營(yíng)方式幾乎成了農(nóng)業(yè)永恒的生產(chǎn)方式，即便是發(fā)達(dá)國(guó)家的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)也是如此。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的這種特點(diǎn)，決定了公有制在該領(lǐng)域并不是最有效的生產(chǎn)關(guān)系，至少私有制和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力并不存在必然的矛盾。況且，雖然從理論上講只有生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制才能適合社會(huì)化的現(xiàn)代生產(chǎn)力，但從資本主義國(guó)家的實(shí)踐看，私有制也并非在任何情況下都阻礙社會(huì)化生產(chǎn)力的發(fā)展，這里的關(guān)鍵在于生產(chǎn)資料是否實(shí)現(xiàn)了社會(huì)化占有和使用?，F(xiàn)代工業(yè)的狀況是如此，農(nóng)業(yè)就
16、更不要說(shuō)了。這是我們進(jìn)行農(nóng)村土地制度創(chuàng)新時(shí)必須考慮的重要因素。 (三)對(duì)現(xiàn)行土地制度要有一個(gè)客觀的、正確的評(píng)價(jià) 對(duì)現(xiàn)行土地制度是否進(jìn)行創(chuàng)新以及如何創(chuàng)新首先取決于怎樣認(rèn)識(shí)現(xiàn)行土地制度。事實(shí)上，本文開(kāi)始談到的各種改革思路就是如此。經(jīng)營(yíng)權(quán)路徑過(guò)于看重了現(xiàn)行土地制度下經(jīng)營(yíng)權(quán)的不穩(wěn)定性，而所有權(quán)路徑則重點(diǎn)在于現(xiàn)行土地制度下產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊以及由此導(dǎo)致的農(nóng)民土地權(quán)益的被剝奪。上述認(rèn)識(shí)無(wú)疑都是正確的，但都有片面性，且缺乏理論層面上的分析。筆者認(rèn)為，可以從以下幾個(gè)方面認(rèn)識(shí)現(xiàn)行土地制度的缺陷。 第一，從經(jīng)營(yíng)權(quán)角度看，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制依然屬于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)范疇，雖然我們不能籠統(tǒng)地說(shuō)它是落后的生產(chǎn)方式，但
17、也不能說(shuō)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。前面講到，家庭經(jīng)營(yíng)是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)必然的方式，但家庭經(jīng)營(yíng)不是判斷農(nóng)業(yè)是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)還是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的充分條件。如果家庭經(jīng)營(yíng)是建立在土地占有過(guò)于分散或小土地所有制的基礎(chǔ)上，這種方式對(duì)現(xiàn)代技術(shù)有排斥作用，因而屬于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)或者小農(nóng)經(jīng)濟(jì)；如果家庭經(jīng)營(yíng)和大土地所有制、現(xiàn)代生產(chǎn)工具與技術(shù)聯(lián)系起來(lái)，這無(wú)疑是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。很顯然，我國(guó)基本上屬于第一種情況。而且按現(xiàn)行政策，經(jīng)營(yíng)規(guī)模有進(jìn)一步細(xì)小化的趨勢(shì)。所以從發(fā)展角度看，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制不是先進(jìn)的生產(chǎn)方式，對(duì)其進(jìn)行創(chuàng)新是遲早的事情。
18、 第二，從理論上看，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制本身就存在矛盾。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是建立在農(nóng)村土地集體所有的基礎(chǔ)上的，在這種所有制下，農(nóng)民無(wú)疑應(yīng)當(dāng)是所有者。既然如此，經(jīng)營(yíng)歸
19、自己所有的土地難道還要通過(guò)承包嗎?既然必須承包，那就意味著他不是所有者?，F(xiàn)行土地制度在理論上的這種矛盾導(dǎo)致農(nóng)民在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中也常常表現(xiàn)出矛盾現(xiàn)象：或者以非所有者身份對(duì)土地進(jìn)行掠奪式經(jīng)營(yíng)；或者以所有者身份在土地流轉(zhuǎn)或轉(zhuǎn)作它用時(shí)討價(jià)還價(jià)，甚至設(shè)置障礙。 第三，從所有權(quán)角度看。農(nóng)村土地所有權(quán)關(guān)系混亂是不爭(zhēng)的事實(shí)，其突出表現(xiàn)是產(chǎn)權(quán)虛置，所有權(quán)主體難落實(shí)，從而導(dǎo)致農(nóng)民土地權(quán)益被剝奪。但為什么會(huì)這樣?目前理論界缺乏深入分析。筆者認(rèn)為，導(dǎo)致所有權(quán)關(guān)系混亂的原因在于集體所有制本身。 眾所周知，集體所有制是公有制。但公有制本身有其獨(dú)特的內(nèi)在矛盾。公有制的一般規(guī)定是生產(chǎn)資料歸一群人共同所有，在這種所有制
20、下，該公有制的任何個(gè)人首先是所有者，擁有所有權(quán)。但另一方面他們又不是所有者，因?yàn)樗麄冏鳛閭€(gè)人所擁有的所有權(quán)只有同其他人的所有權(quán)相結(jié)合共同構(gòu)成公有權(quán)時(shí)才有效；作為個(gè)人，他既沒(méi)有特殊的所有權(quán)決定生產(chǎn)資料的使用和處置，也不能根據(jù)特殊的所有權(quán)索取總收入中的任何一個(gè)特殊份額?？梢?jiàn)，在公有制的內(nèi)部關(guān)系中，任何一個(gè)個(gè)人都既是所有者又是非所有者。他是所有者，是因?yàn)樗窃撊后w的一員；他是非所有者，是因?yàn)樗皇瞧渲械囊粏T。既是所 有者，又是非所有者，這就是公有制中所有者的二重性。 所有者的二重性是公有制的內(nèi)在矛盾，也是其基本矛盾。這個(gè)矛盾首先要外化為公有權(quán)主體和公眾的矛盾。由于公有制下，任何個(gè)人都是所有者又不
21、是所有者，因此任何個(gè)人都不能單獨(dú)行使所有權(quán)職能，人們必須通過(guò)某種集體行動(dòng)來(lái)行使和實(shí)現(xiàn)公有權(quán)。但是，事無(wú)巨細(xì)，都要經(jīng)過(guò)集體行動(dòng)是極不經(jīng)濟(jì)的，這就需要設(shè)立一個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)對(duì)屬公有的生產(chǎn)資料進(jìn)行配置、使用、管理及收益的分配。這個(gè)機(jī)構(gòu)我們稱之為公有權(quán)主體。然而這個(gè)公有權(quán)主體一旦設(shè)立，公有制的內(nèi)部關(guān)系就發(fā)生了深刻變化：一方面，相對(duì)于公有權(quán)主體而言，每個(gè)個(gè)人便處在與這個(gè)機(jī)構(gòu)相對(duì)立的關(guān)系中，作為個(gè)人，他們不再是所有者，不再處在所有者的經(jīng)濟(jì)地位上履行所有者職能，而是履行其他職能；另一方面，在經(jīng)濟(jì)生活中，公有權(quán)主體唯一地處在所有者的地位上并行使所有者職能，與作為非所有者的公眾相對(duì)立，這時(shí)，任何個(gè)人，即便他是該
22、公有制的一員，也不是所有者。這樣，所有者主體二重性的矛盾，就外化為公有權(quán)主體與個(gè)人的矛盾。 上述公有制的內(nèi)在矛盾在現(xiàn)實(shí)中導(dǎo)致兩個(gè)問(wèn)題難以解決。第一，誰(shuí)來(lái)充當(dāng)公有權(quán)主體代表。就土地集體所有制而言，就是誰(shuí)來(lái)代表農(nóng)民行使所有權(quán)。在現(xiàn)有條件下，村委會(huì)主任乃至村支書代表農(nóng)民行使所有權(quán)是必然選擇。所以，有些人提出的試圖通過(guò)剝奪村官土地處置權(quán)、還權(quán)于農(nóng)民的辦法杜絕剝奪農(nóng)民土地權(quán)益的設(shè)想，在土地集體所有制制度下既是不現(xiàn)實(shí)的，也是缺乏根據(jù)的。問(wèn)題的關(guān)鍵在于如何保證村官正確行使公有權(quán)，但這又不是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，而是一個(gè)政治問(wèn)題。第二，農(nóng)民個(gè)人及其權(quán)益。既然在集體所有制下農(nóng)民作為個(gè)人不是所有者，因而也就談不上什么
23、所有者權(quán)益，更談不上對(duì)農(nóng)民個(gè)人土地權(quán)益的剝奪。退一步講，即便是剝奪，也是對(duì)該組織全體農(nóng)民土地權(quán)益的剝奪。 可見(jiàn)，在集體所有制下，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清、產(chǎn)權(quán)虛置是必然現(xiàn)象。要想解決這個(gè)問(wèn)題，只能在集體所有制上做文章，這也正是一些學(xué)者主張土地私有化改革路徑的深層原因。 總之，我國(guó)現(xiàn)行土地制度存在多方面的問(wèn)題，但土地制度的不同創(chuàng)新路徑大都在解決某一問(wèn)題上有效，并不能在所有問(wèn)題上都有效。這進(jìn)一步說(shuō)明：在土地制度創(chuàng)新問(wèn)題上，我們不能采取一刀切的辦法。 (四)關(guān)于土地制度創(chuàng)新的后果 關(guān)于如何認(rèn)識(shí)土地制度創(chuàng)新的后果，也是人們選擇土地創(chuàng)新路徑時(shí)的重要參考因素。前述兩種創(chuàng)新路徑的重要分歧之
24、一在于如何看待改革后土地占有的非均衡(實(shí)際上是非平均)現(xiàn)象。關(guān)于這個(gè)問(wèn)題，筆者認(rèn)為有三個(gè)問(wèn)題要搞清楚：一是土地占有的集中應(yīng)該不應(yīng)該；二是能否避免；三是如何看待占有不均衡帶來(lái)的不良后果。 首先，土地適當(dāng)集中，實(shí)行非均衡占有是應(yīng)該的。目前我國(guó)的土地占有過(guò)于分散，不利于土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)和有效利用，而且隨著農(nóng)村人口的增加，仍在進(jìn)一步細(xì)化，呈現(xiàn)出典型的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)特征。因而土地適當(dāng)集中既是針對(duì)現(xiàn)行土地制度的改革措施，而且從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，也符合農(nóng)業(yè)發(fā)展的規(guī)律。同時(shí)我國(guó)的現(xiàn)行政策鼓勵(lì)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，目的也是實(shí)現(xiàn)占有的集中化和規(guī)模經(jīng)營(yíng)，同時(shí)也有利于轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)過(guò)剩人口。其次，盡管各種改革路徑有重大區(qū)別，但在土地非均衡占有
25、問(wèn)題上，可以說(shuō)是殊途同歸。實(shí)行私有制，毫無(wú)疑問(wèn)會(huì)導(dǎo)致土地占有非均衡化，但實(shí)行國(guó)有化或者繼續(xù)堅(jiān)持集體所有制，只要允許和鼓勵(lì)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，土地占有走向集中、一部分農(nóng)民失去土地，就是必然現(xiàn)象。所以，土地占有集中化以及一部分農(nóng)民因此失地，既是必然現(xiàn)象，也是進(jìn)步現(xiàn)象；以此為借口反對(duì)某種創(chuàng)新路徑是錯(cuò)誤的。至于一部分人擔(dān)心的流民問(wèn)題，我認(rèn)為也沒(méi)有必要。因?yàn)橹袊?guó)發(fā)展到今天，即便是農(nóng)民失去了土地，也不會(huì)出現(xiàn)流民，因?yàn)樵诜饨ㄉ鐣?huì)，農(nóng)業(yè)是主要的甚至是唯一的產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民失地后，幾乎失去了就業(yè)和謀生的所有途徑，因而只能充當(dāng)流民。但當(dāng)今中國(guó)，農(nóng)民失地并不意味著失去了一切生存機(jī)會(huì)和條件，再加上黨和政府對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償?shù)日?/p>
26、，所以農(nóng)民失地，一般不會(huì)成為毫無(wú)生活保障的流民。而且雖然從短期和道德角度看，一部分農(nóng)民失地，生活暫時(shí)困難，既是不應(yīng)該的，也會(huì)導(dǎo)致一定的社會(huì)問(wèn)題，但從理性和人類社會(huì)的長(zhǎng)期發(fā)展看，一部分農(nóng)民失地甚至絕大部分農(nóng)民失地，既是必然的，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步的前提條件，是歷史進(jìn)步現(xiàn)象。所以，土地制度創(chuàng)新過(guò)程中的關(guān)鍵問(wèn)題之一不在于不讓農(nóng)民失地，而是如何失地。因此，農(nóng)民是否失地本身不應(yīng)當(dāng)成為我們選擇土地制度創(chuàng)新路徑的重要因素。 三、我國(guó)土地制度創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)選擇 根據(jù)上述四個(gè)問(wèn)題的分析，我認(rèn)為，我國(guó)土地制度創(chuàng)新可以采取以私有制為主體，國(guó)有制、集體所有制為補(bǔ)充，家庭經(jīng)營(yíng)為基本經(jīng)營(yíng)方式的土地制度。
27、具體講就是： 第一，高度發(fā)達(dá)和城市近郊地區(qū)的土地通過(guò)贖買的方式實(shí)行國(guó)有化。前文已經(jīng)談到，該地區(qū)土地的生產(chǎn)要素、農(nóng)民收入和社會(huì)保障功能大大降低，土地資源極為緊張，其突出問(wèn)題表現(xiàn)在土地征用過(guò)程中對(duì)農(nóng)民補(bǔ)償太低，并且土地所有權(quán)私有化理論上最有利于明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，保障農(nóng)民權(quán)益。但筆者并不主張?jiān)谠摰貐^(qū)實(shí)行私有化的土地制度創(chuàng)新路徑?；驹蛟谟冢旱谝?，從實(shí)踐看，土地權(quán)益是否得到保障，關(guān)鍵不在于歸誰(shuí)所有，而在于是否有一套完善的土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度。第二，由于該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，城市化過(guò)程進(jìn)展較快，特別是土地資源緊張，未來(lái)增值潛力巨大，所以如果實(shí)行私有化，農(nóng)民有可能將土地作為投資或儲(chǔ)蓄要素長(zhǎng)期持有。這顯然不利于城市
28、的發(fā)展。因此，在該地區(qū)實(shí)行土地國(guó)有化應(yīng)該是一種兼顧國(guó)家、農(nóng)民、當(dāng)?shù)爻鞘邪l(fā)展各方需要的最為理想的選擇。況且，這種創(chuàng)新途徑實(shí)施起來(lái)也比較簡(jiǎn)單，完全可以借助于現(xiàn)行土地征用的方式來(lái)進(jìn)行。而且實(shí)施過(guò)程中應(yīng)注意的重點(diǎn)問(wèn)題也非常明確，即通過(guò)完善土地征用制度，保障農(nóng)民權(quán)益，給農(nóng)民合理補(bǔ)償。 第二，在廣大農(nóng)村實(shí)行土地私有化。如前所述，這部分土地是我國(guó)農(nóng)村土地的主要構(gòu)成部分，而且涉及人口多，功能復(fù)雜，選擇較為困難。但相比較而言，我認(rèn)為實(shí)行土地私有化創(chuàng)新路徑更好一些。主要根據(jù)是：第一，可以為農(nóng)業(yè)的基本經(jīng)營(yíng)方式——家庭經(jīng)營(yíng)奠定制度基礎(chǔ)。第二，可以有效解決土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清的問(wèn)題，也滿足了農(nóng)民幾千年來(lái)長(zhǎng)期形成的對(duì)土地
29、的擁有心理，有利于穩(wěn)定農(nóng)民預(yù)期，也有利于避免農(nóng)民對(duì)土地的掠奪式經(jīng)營(yíng)。第三，有利于土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營(yíng)。實(shí)際上，家庭聯(lián)產(chǎn)承包制是不利于土地流轉(zhuǎn)的，因?yàn)樵谶@種土地制度下，各家擁有的土地不僅數(shù)量是經(jīng)常變化的，而且地塊也是不穩(wěn)定的。只要土地?cái)?shù)量和地塊發(fā)生變化，原來(lái)的轉(zhuǎn)包協(xié)議就失效了。而實(shí)行土地私有化，不管是經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)還是所有權(quán)的變更，都是兩個(gè)當(dāng)事人的行為，預(yù)期明確，交易費(fèi)用低，因而非常有利于農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營(yíng)。第四，從可行性角度看，操作也比較簡(jiǎn)單?？梢砸宰詈笠惠喅邪跒橄拗苯有冀?jīng)營(yíng)權(quán)就是所有權(quán)，也可以采取過(guò)渡措施，首先明確經(jīng)營(yíng)權(quán)永久化、私有化，待時(shí)機(jī)成熟后，直接規(guī)定經(jīng)營(yíng)權(quán)就是所有權(quán)。第五，至于
30、說(shuō)實(shí)行土地私有化后土地占有的兩級(jí)化現(xiàn)象，從短期看，不會(huì)成為嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，因?yàn)檗r(nóng)民歷來(lái)將土地視為“命根子”，所以農(nóng)民一般不會(huì)將土地所有權(quán)出讓，有可能出讓的，主要還是經(jīng)營(yíng)權(quán)；從長(zhǎng)期看，這是必然現(xiàn)象，也是歷史進(jìn)步，而且采取任何土地制度都難以避免。關(guān)鍵在于農(nóng)民失地過(guò)程中，要防止對(duì)農(nóng)民利益的侵犯，這是我們需要關(guān)注的重點(diǎn)。 第三，在廣大農(nóng)村地區(qū)拿出少量土地，繼續(xù)實(shí)行集體所有制，主要是滿足農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要。 上述創(chuàng)新思路的合理性至少有以下幾個(gè)方面：第一，適應(yīng)了不同地區(qū)土地的不同功能。第二，目前我國(guó)在總的經(jīng)濟(jì)制度方面實(shí)行公有制為主體、多種所有制并存的政策，其基本含義之一是公有制不一定在每個(gè)產(chǎn)業(yè)都要占主體。目前我國(guó)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)值占全部產(chǎn)值的15％左右，農(nóng)業(yè)實(shí)行私有制不會(huì)影響全國(guó)范圍內(nèi)公有制的主體地位。然而目前農(nóng)業(yè)是單一的集體所有制，這和我國(guó)的整體政策不相符。而實(shí)行私有制、集體所有制、國(guó)有制三者并存，可以在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域形成多元所有制體系，有利于發(fā)揮各方面的積極性。
多種所有制并存是我國(guó)土地制度創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)選擇
