莊序瑩《公共管理學(xué)》筆記

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1、第一章 導(dǎo)論 【公共管理】 ：是以政府為核心的公共部門為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益，提升公共部門績(jī)效和公 共品質(zhì)量以應(yīng)對(duì)不斷高漲的公眾需求和期望， 而加強(qiáng)治理結(jié)構(gòu)的一系列決策制定、 執(zhí)行、 監(jiān) 督、控制、評(píng)價(jià)、協(xié)調(diào)和溝通等活動(dòng)。它注重結(jié)果及管理者的個(gè)人責(zé)任。 【公共管理學(xué)】 ：就是綜合地運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、政治學(xué)、行政學(xué)、倫理學(xué)、法學(xué)等學(xué)科 知識(shí)來研究公共部門管理目標(biāo)、 流程、 方式及其規(guī)律性的科學(xué)， 它試圖為公共部門管理提供 更有效的方法。 簡(jiǎn)言之， 公共管理學(xué)是研究公共部門（核心是政府部門）如何更有效地提供 公共品以滿足社會(huì)公共利益的學(xué)問。 【公共行政與公共管理的區(qū)別】 主體不同、

2、目標(biāo)不同、后者欲取代前者。 【公共管理學(xué)學(xué)科基礎(chǔ)】 一、經(jīng)濟(jì)學(xué)理論：公共選擇理論、委托 — 代理人理論、信息不對(duì)稱理論、交易費(fèi)用理論。 二、工商管理學(xué)理論。 三、政治學(xué)和行政學(xué)理論。 第二章 公共管理的一般性質(zhì) 【傳統(tǒng)行政模式 （官僚制） 】 ： 指的是西方國(guó)家在 20 世紀(jì) 20 、 30 年代初形成的公共行政學(xué)所 倡導(dǎo)的政府行政部門管理模式，其思想基礎(chǔ)是德國(guó)社會(huì)學(xué)家馬克斯 .韋伯的官僚制理論和美 國(guó)學(xué)者伍德羅 .威爾遜的政治 — 行政二分法理念，以及私人部門的管理理論。 【傳統(tǒng)行政模式的特征和弊端】 （ 6 大特征， 5 大弊端） 特征： 1，分工以形成專門的公職管理；

3、 2，公職等級(jí)制和權(quán)力等級(jí)化； 3，管轄權(quán)有明確的規(guī)定且嚴(yán)格執(zhí)行既定規(guī)則； 4，現(xiàn)代公職管理建立在書面文件 —— 檔案的基礎(chǔ)上； 5，根據(jù)能力、專長(zhǎng)及表現(xiàn)出來的業(yè)績(jī)決定升遷； 6，公職管理遵循一般條例，它們是穩(wěn)定、全面、可以學(xué)習(xí)的。 弊端： 1，官僚制的人事制度僵化、形式主義，導(dǎo)致該體系效率低下； 2，官僚制的消極控制形式著力于避免犯錯(cuò)而不是提高效率； 3，官僚制僵化的組織形式、不透明的行事方式違背民主精神； 4，官僚制有一種不受責(zé)任機(jī)制約束的趨勢(shì)，并企圖對(duì)市場(chǎng)和個(gè)人實(shí)施全面的控制； 5，官僚制強(qiáng)調(diào)的政治與行政相分離在現(xiàn)實(shí)中不可能做到。 【公共管理與私人管理的不同】 （

4、 6 大不同點(diǎn)） 管理的主體、對(duì)象、目標(biāo)、方式、環(huán)境、權(quán)力不同。 【公共管理的特點(diǎn)】 （ 4 大新特點(diǎn)） 1，將公共部門界定在適當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)； 2，在公共部門中確立以顧客（即公眾）為服務(wù)中心的思想； 3，公共決策的制定引入專家論證制度； 4，建立起應(yīng)對(duì)公眾訴求的快速反應(yīng)機(jī)制。 【公共管理變革的必然性】 （ 4 大根本原因） 1，公共部門管理陷入力不從心的窘境； 2，私人部門競(jìng)爭(zhēng)加??； 3，信息技術(shù)的傳播是公共管理發(fā)生變革的導(dǎo)火索； 4，經(jīng)濟(jì)和管理理論的發(fā)展。 第三章 政府部門的運(yùn)行特征 【市場(chǎng)失靈的表現(xiàn)】 1，第一類市場(chǎng)失靈是由市場(chǎng)制度本身的假設(shè)不完全造成的，即完全競(jìng)

5、爭(zhēng)市場(chǎng)假設(shè)不存在， 造成市場(chǎng)失靈；包括：公共品、外部效應(yīng)、競(jìng)爭(zhēng)失靈、信息失靈、宏觀經(jīng)濟(jì)失衡。 2，第二類市場(chǎng)失靈是市場(chǎng)運(yùn)行本身的缺陷所致；如：個(gè)人偏好不合理、收入分配不公平。 3，市場(chǎng)失靈的存在使政府干預(yù)成為一種可能的選擇。 第四章 政府制度的失靈及其改進(jìn) 【政府失靈的表現(xiàn)和原因】 信息失靈、激勵(lì)失靈、決策程序的缺陷、公共決策和執(zhí)行中的經(jīng)濟(jì)人動(dòng)機(jī)。 【矯正政府失靈的途徑】 1，將政府部門從一部分經(jīng)濟(jì)事務(wù)中解脫出來； 2，從技術(shù)和制度環(huán)境著手； 3，引入類似于私人部門的競(jìng)爭(zhēng)方式。 【現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)下的政府職能】 （ 7 項(xiàng)基本職能） 1，確定法律基礎(chǔ)以保護(hù)產(chǎn)權(quán)； 2，提供社會(huì)

6、所需的基礎(chǔ)設(shè)施和基本服務(wù)； 3，保護(hù)自然資源和環(huán)境； 4，保持私人部門的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，防止壟斷的出現(xiàn)； 5，保護(hù)弱勢(shì)群體，為一些弱勢(shì)人群提供基本的社會(huì)保障； 6，協(xié)調(diào)與解決各方利益的沖突； 7，保持宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。 【政府部門履行職能的工具選擇】 （ 5 種選擇） 1，政府部門直接 “生產(chǎn) ” ； 2，委托給非營(yíng)利性組織； 3，委托給公共企業(yè)； 4，委托給私人企業(yè)：簽約外包方式、特許經(jīng)營(yíng)方式、政府財(cái)政補(bǔ)貼方式、抵用券、公私合 營(yíng)。 5，政府管制。 第六章 公共部門的財(cái)政管理 【公共財(cái)政】 ：就是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)發(fā)展模式下，與此相適應(yīng)的國(guó)家財(cái)政類型，政府的財(cái) 政資金應(yīng)主

7、要提供市場(chǎng)無法提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。 【預(yù)算的基本模式】 （ 4 種模式） 1，列項(xiàng)預(yù)算，也稱分項(xiàng)排列預(yù)算，線性預(yù)算。 2，項(xiàng)目預(yù)算，也稱規(guī)劃 —— 計(jì)劃 —— 預(yù)算制度， PPBS。 3，零基預(yù)算。 4，績(jī)效預(yù)算。 【我國(guó)公共部門預(yù)算管理的現(xiàn)狀和改革方向】 缺陷： 1，我國(guó)的預(yù)算仍帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的公共財(cái)政預(yù)算尚有較大差距； 2，我國(guó)一些公共部門的活動(dòng)沒有在現(xiàn)在的復(fù)式預(yù)算中得到全面反映； 3，預(yù)算編制是粗放型的，多數(shù)地區(qū)采用基數(shù)法編制預(yù)算，導(dǎo)致預(yù)算編制不科學(xué)，不利于對(duì) 資金進(jìn)行控制； 4，預(yù)算編制過程不透明，時(shí)間太短，預(yù)算審批不嚴(yán)格，使得資金使用

8、部門隨意性過大，社 會(huì)其他主體無法有效進(jìn)行監(jiān)督； 5，我國(guó)預(yù)算管理責(zé)權(quán)不明晰、執(zhí)行不嚴(yán)格等導(dǎo)致預(yù)算缺乏嚴(yán)肅性，長(zhǎng)此以往，將會(huì)使預(yù)算 流于形式，對(duì)預(yù)算管理極為不利，并影響我國(guó)公共財(cái)政框架的建立。 改革方向： 1，按照公共財(cái)政框架建設(shè)的要求來合理地設(shè)置預(yù)算科目； 2，修改和完善我國(guó)的復(fù)式預(yù)算編制； 3，細(xì)化預(yù)算編制，推行部門預(yù)算； 4，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行，使預(yù)算更為透明、更易監(jiān)督。 第七章 公共企業(yè)管理 【公共企業(yè)】 ：政府出資占一定比例并達(dá)到控股權(quán)的企業(yè)。 【公共企業(yè)興建的理由】 （ 5 點(diǎn)原因） 1，政府獲得穩(wěn)定的財(cái)政收入來源； 2，迫于外部壓力興辦公共企業(yè)以追趕先進(jìn)國(guó)家，

9、保護(hù)國(guó)內(nèi)弱小的民族工業(yè)； 3，矯正市場(chǎng)失靈，以大規(guī)模的公共企業(yè)取代私人企業(yè)，擺脫周期性經(jīng)濟(jì)危機(jī)的困擾，或建 立社會(huì)主義的全面計(jì)劃經(jīng)濟(jì)； 4，維持自然壟斷的公共生產(chǎn)和穩(wěn)定社會(huì)經(jīng)濟(jì)； 5，加大對(duì)弱勢(shì)群體的保護(hù)，改善社會(huì)中一部分生活貧困者的境遇。 第八章 非營(yíng)利組織管理 【非營(yíng)利組織】 ：是獨(dú)立于政府部門之外的公共部門的組成部分，組織目的在于滿足社會(huì)公 共利益而非營(yíng)利，依靠會(huì)員繳費(fèi)、捐贈(zèng)者資助、政府財(cái)政撥款等資金來源完成組織使命，具 有免稅資格和提供捐贈(zèng)人減免稅合法地位的特點(diǎn)。 【非營(yíng)利組織崛起原因】 市場(chǎng)失靈說、政府失靈說、內(nèi)在動(dòng)因及其他。 【非營(yíng)利組織的作用及其缺陷】 （ 5

10、 點(diǎn)作用， 4 大缺陷） 作用： 1，提供公共物品和混合物品，以彌補(bǔ)政府缺陷； 2，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，更合理地配置社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源； 3，提高公眾對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的參與性，限制政府部門的權(quán)力； 4，促進(jìn)社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)，并弘揚(yáng)互助協(xié)作的精神； 5，開展跨國(guó)界的活動(dòng)，發(fā)揮非營(yíng)利性組織對(duì)國(guó)際事務(wù)的管理、協(xié)調(diào)和監(jiān)督作用。 缺陷： 1，經(jīng)濟(jì)人動(dòng)機(jī)影響下的志愿失靈； 2，非營(yíng)利組織缺乏獨(dú)立性，這極大地制約了非營(yíng)利組織活動(dòng)的展開，并影響到它提供的產(chǎn) 品數(shù)量和質(zhì)量的均一性； 3，非營(yíng)利組織內(nèi)在運(yùn)行機(jī)制不健全，表現(xiàn)在組織決策、財(cái)務(wù)管理、人事管理諸多環(huán)節(jié)存在 缺漏； 4，非營(yíng)利組織的狹隘性使其活動(dòng)

11、能力受限，不能很好地滿足某些特定人群的需求。 【我國(guó)非營(yíng)利組織存在的問題及改進(jìn)建議】 （ 5 個(gè)問題， 3 個(gè)建議） 問題： 1，非營(yíng)利性宗旨不突出，甚至以非營(yíng)利性為名行營(yíng)利性之實(shí)，導(dǎo)致社會(huì)公眾對(duì)非營(yíng)利組織 的不信任、不支持； 2，非營(yíng)利組織獨(dú)立性較差； 3，資金來源缺乏足夠的保障； 4，非營(yíng)利組織的持續(xù)發(fā)展能力較弱； 5，非營(yíng)利組織發(fā)揮的社會(huì)影響力還較為有限。 建議： 1，改革目前政府部門對(duì)一些非營(yíng)利組織如社會(huì)團(tuán)體的登記制度，廢除非營(yíng)利組織需要提交 業(yè)務(wù)主管單位批準(zhǔn)成立文件的規(guī)定； 2，從非營(yíng)利組織自身來說，完善組織內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)、提高持續(xù)發(fā)展能力是當(dāng)務(wù)之急； 3，

12、完善非營(yíng)利組織的多套監(jiān)督體系，發(fā)揮社會(huì)公眾媒體的監(jiān)督力量。 第九章 公共政策分析 【公共政策】 ：靜態(tài)，公共政策是指國(guó)家各種權(quán)力機(jī)關(guān)、政治家以及其他各種政治團(tuán)體等政 策主體實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)而頒布施行的一系列行為規(guī)范和準(zhǔn)則的總稱， 包括各種法律、 法規(guī)、 條 例、措施等等。 動(dòng)態(tài)， 公共政策是指政策主體為解決所面臨的一些社會(huì)問題， 在特定價(jià)值觀 念的指引之下，為協(xié)調(diào)和穩(wěn)定各方社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系而采取的一系列公共管理活動(dòng)。 【公共政策的特征和功能】 特征： 1，階級(jí)性和公共性； 2 ，合法性和權(quán)威性； 3， 價(jià)值多元化和功能豐富性； 4 ，動(dòng)態(tài)性。 功能：引導(dǎo)功能、調(diào)控功能、分配功能、創(chuàng)

13、新功能。 第十章 公共部門績(jī)效管理 【績(jī)效管理】 ：就是對(duì)既定績(jī)效目標(biāo)不斷評(píng)估、不斷更正和完善的過程。 【績(jī)效管理的特征、優(yōu)越性、目標(biāo)】 特征： 1，在明確目標(biāo)的前提下，強(qiáng)調(diào)結(jié)果的重要性； 2，推行顧客至上理念，以服務(wù)社會(huì)和滿足公眾需求為最終目的； 3，實(shí)現(xiàn)分權(quán)式管理，為各部門完成績(jī)效目標(biāo)創(chuàng)造條件； 4，建立責(zé)任機(jī)制，為績(jī)效管理過程中責(zé)任落實(shí)的有效性提供保障。 優(yōu)越性： 1，對(duì)公眾來說，作為公共利益的享受者，實(shí)行績(jī)效管理的公共部門能更好地滿足他們對(duì)各 種公共物品的期望； 2，站在公共部門的角度，實(shí)行績(jī)效管理可以使它在公眾心中樹立良好的信譽(yù)和形象。 3，從學(xué)科建設(shè)的角度

14、來看，績(jī)效管理理念充分體現(xiàn)了公共管理學(xué)科在理論和實(shí)踐上的先進(jìn) 性。 目標(biāo)： 4E,經(jīng)濟(jì)、效率、效益、公平。 【績(jī)效管理的問題和對(duì)策】 （ 4 個(gè)問題， 4 個(gè)對(duì)策） 問題： 1，組織目標(biāo)不易確定； 2，建立績(jī)效指標(biāo)的困境； 3，人員配置問題； 4，缺乏績(jī)效信息的充分支持。 對(duì)策： 1，績(jī)效管理過程必須有顧客的介入； 2，更積極地引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，不斷削弱公共部門的壟斷地位； 3，以現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)為依托，實(shí)現(xiàn)公共部門績(jī)效管理的網(wǎng)絡(luò)化、現(xiàn)代化，建立高績(jī)效信息系 統(tǒng)； 4，建立規(guī)范化和法制化的績(jī)效管理制度。 【中國(guó)公共部門績(jī)效管理的問題和建議】 問題： 1，理論準(zhǔn)備

15、不足與實(shí)踐的盲目性并存； 2，公共部門人員對(duì)于績(jī)效管理的思想落后，意識(shí)薄弱，觀念狹隘； （人員在績(jī)效管理過程中 表現(xiàn)為較大的自發(fā)性和隨意性， 績(jī)效管理的封閉性， 將績(jī)效評(píng)估片面等同于政績(jī)考核， 導(dǎo)致 組織績(jī)效的完全個(gè)人化） 3，績(jī)效管理配套設(shè)施的匱乏。 建議： 1，繼續(xù)學(xué)習(xí)西方的先進(jìn)績(jī)效管理思想以充實(shí)理論研究，并在更高層次對(duì)實(shí)踐進(jìn)行指導(dǎo)； 2，加強(qiáng)制度建設(shè)，推進(jìn)績(jī)效管理的全面實(shí)行； （促進(jìn)內(nèi)外溝通協(xié)調(diào)，完善監(jiān)督機(jī)制，人事制 度改革和獎(jiǎng)懲機(jī)制的結(jié)合，加快績(jī)效管理的法制化進(jìn)程） 3，開辟績(jī)效管理資金的獨(dú)立渠道，建立績(jī)效管理的儲(chǔ)備人才庫。 第十一章 公共部門人力資源管理 【公共

16、部門人力資源管理】 ：就是公共部門中的各個(gè)組織依據(jù)人力資源管理的目標(biāo)，對(duì)其所 屬的人力資源開展的戰(zhàn)略規(guī)劃、甄選錄用、職業(yè)發(fā)展、開發(fā)培訓(xùn)、績(jī)效評(píng)估、薪酬設(shè)計(jì)、福 利與保障等多項(xiàng)管理活動(dòng)和過程的總和。 【與私人部門相比，其特征】 1，公共部門的一個(gè)重要特征是以公共利益為導(dǎo)向，而私營(yíng)企業(yè)是以本企業(yè)利潤(rùn)最大化為目 標(biāo)； 2，公共部門的管理活動(dòng)缺乏私人部門的自主性和獨(dú)立性。 3，公共部門個(gè)人績(jī)效評(píng)價(jià)比私營(yíng)部門更困難，因?yàn)楣膊块T所履行的職責(zé)和義務(wù)、方向和 目標(biāo)不單純是以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來度量的， 大多數(shù)工作是為了滿足公共利益和社會(huì)效益， 更有許多 產(chǎn)出是無形的，或者是不能在短期看到成效的，根本

17、無法用數(shù)據(jù)來度量； 4，在很多非營(yíng)利性公共組織中，工作人員的勞動(dòng)往往不能通過薪酬和職務(wù)晉升等形式得到 補(bǔ)償和激勵(lì)，尤其是志愿性工作人員，它們的勞動(dòng)是無償?shù)摹? 【我國(guó)公務(wù)員制度的基本原則】 競(jìng)爭(zhēng)原則、功績(jī)?cè)瓌t、法制原則、民主監(jiān)督公開監(jiān)督原則、遵循黨管干部原則。 【人力資源戰(zhàn)略管理】 ：是一個(gè)組織為了實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展、經(jīng)營(yíng)目標(biāo)或組織規(guī)劃，在員工管 理、人員選撥任用和調(diào)整、績(jī)效考核、工資福利、員工培訓(xùn)與發(fā)展等方面所制定并實(shí)施的全 局性、長(zhǎng)期性的設(shè)想和規(guī)劃。 【影響人力資源戰(zhàn)略管理的因素】 宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，政治、政策、法律環(huán)境，人口因素，技術(shù)因素，內(nèi)部管理因素。 【公共部門人力資源薪酬管理的原則】 按勞分配原則、法律保障原則、公開原則、比較平衡原則、定期增薪原則、物價(jià)補(bǔ)償原則、 成本補(bǔ)償原則。 第十二章 公共部門戰(zhàn)略管理 【戰(zhàn)略管理】 ：戰(zhàn)略管理包括若干決策：確定或反映組織的目標(biāo)、意圖等的決策；規(guī)定組織 從事的業(yè)務(wù)或服務(wù)范圍的決策； 確定組織將要或想要成為何種經(jīng)濟(jì)或人為組織的決策； 關(guān)于 組織將要為其股東或托管人、 雇員、 顧客和社會(huì)所做的經(jīng)濟(jì)或非經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)的決策。 戰(zhàn)略管理 包含四個(gè)方面的內(nèi)容即戰(zhàn)略規(guī)劃、戰(zhàn)略實(shí)施、戰(zhàn)略評(píng)價(jià)和戰(zhàn)略改進(jìn)。