政府投資建設項目全過程跟蹤審計研究

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1、本科論文 Abstract In recent years, the scale of construction projects invested by the government has been increasing. Construction projects need huge investment funds. The construction cycle is long and the construction technology is complex. At this time, the amount of work to be undertaken for the

2、 review of project settlement cost is too large, which makes the audit mode of final accounts of completed projects difficult to meet the development direction of government invested construction projects. In order to better reflect the value of audit, the national government began to guide the deve

3、lopment of audit mode to the whole process tracking audit mode. At present, the audit of government investment projects in China is transforming from the early stage of completion settlement audit mode to the whole process of follow-up audit mode, in order to reflect the role of audit in serving mac

4、ro-economy and macro management. Through the relevant theoretical research and sponge city construction project case analysis, the purpose of this paper is to provide a reference for the follow-up audit work and help the audit work more smoothly and efficiently through the in-depth analysis and rese

5、arch of the whole process of the government invested construction project follow-up audit. Key words: Government invested construction project, Follow-up audit, Whole process follow-up audit, Sponge city 目 錄 前 言 1 1緒論 2 1.1選題背景 2 1.2研究目的 2 1.3文獻綜述 2 1.4研究內(nèi)容與方法 3 1

6、.4.1研究內(nèi)容 3 1.4.2研究方法 3 2理論概述 4 2.1政府投資建設項目 4 2.1.1定義 4 2.1.2特點 4 2.2全過程跟蹤審計 5 2.2.1定義 5 2.2.2特點 5 3政府投資建設項目全過程跟蹤審計的內(nèi)容 7 3.1準備階段 7 3.2實施階段 7 3.3執(zhí)行階段 7 3.4移交階段 8 4 A市海綿城市建設項目跟蹤審計案例分析 9 4.1 A市海綿城市建設項目背景分析 9 4.2A市海綿城市建設項目跟蹤審計內(nèi)容與結(jié)果 9 4.2.1A市海綿城市準備與實施階段的審計內(nèi)容 9 4.2.2A市海綿城市執(zhí)行與移交階段的審計內(nèi)容 11

7、 4.2.3A市海綿城市建設項目跟蹤審計總結(jié) 13 5建設項目全過程跟蹤審計存在問題 15 5.1全過程審計落實不到位 15 5.2跟蹤審計目標不明確 15 5.3審計人才缺乏 15 6完善政府投資建設項目全過程跟蹤審計的對策建議 16 6.1增加審計經(jīng)費的支持 16 6.2強化人才隊伍建設 16 6.3選好介入時點 16 6.4基于風險確定控制節(jié)點 17 結(jié) 論 18 致 謝 19 參考文獻 20 前 言 由于我國近些年來在政府投資建設領域投入了大量的資金，導致整個社會關于政府投資建設項目中的投入資金的真實使用過程和實際成果的關注度空前高漲。因此

8、，對政府投資建設項目的審計工作也同樣引起了國家的重視。實施審計工作的目的，不僅僅在于調(diào)查和揭露資金使用中存在的不合理之處，還在于提升資金使用的規(guī)范化和高效化。然而我國傳統(tǒng)的建設工程審計模式是竣工決算審計。 然而這種審計模式雖然能在工程建設后期審查出工程建設中出現(xiàn)的資金違法違規(guī)使用問題，但是此時損失已經(jīng)造成，無法挽回，不能起到建設項目免疫系統(tǒng)的作用。為了更好地體現(xiàn)審計的價值，近些年國家政府投資建設項目的審計模式開始向全過程跟蹤審計模式發(fā)展。本文進行相關理論研究和海綿城市建設項目案例分析，旨在通過對政府投資建設項目全過程跟蹤審計的深入分析和研究，能為跟蹤審計工作的開展提供參考，為審計工作更加順利

9、高效地開展提供助力。 關于跟蹤審計的理論發(fā)展，西方國家的起步較早。1983年美國學者Pomeranz第一次提出了預先審計(Preemptive auditing)的概念，是跟蹤審計理論的雛形。20世紀90年代，西方學術界正式提出了跟蹤審計（Follow-up Audit）的概念。自此跟蹤審計的理論框架逐漸成型。我國跟蹤審計理論在借鑒西方跟蹤審計理論的基礎上根據(jù)我國實際國情，洋為中用，形成了一套可以具有一定普適性的建設項目跟蹤審計指南。 本文運用了文獻研究法和案例分析法對全過程跟蹤審計工作在政府投資建設項目中的實際應用情況進行了研究分析。文章闡明了公共受托經(jīng)濟責任理論和委托代理理論，明確了跟

10、蹤審計產(chǎn)生和發(fā)展的理論基石，物有所值理論代表了政府投資建設項目在引進社會基金參與投資時資金能產(chǎn)生最大長期效益的標準。最后，文章以對海綿城市建設項目的全過程跟蹤審計為例，分析了建設全過程跟蹤審計的過程、具體審計內(nèi)容和取得的審計成果。海綿城市建設項目的跟蹤審計實施結(jié)果也暴露出我國建設項目全過程跟蹤審計落實不到位，審計質(zhì)量有待提升，審計效率不夠高等實際問題。通過對案例的分析，聯(lián)系我國政府投資建設項目跟蹤審計的實際情況，文章對這些問題進行了總結(jié)并針對這些問題提出了解決方案。 1緒論 1.1選題背景 近年來，隨著我國特色社會主義市場經(jīng)濟的不斷深入，國家在經(jīng)濟建設領域投入

11、的資金額度也在日益增加。而經(jīng)濟建設領域中，政府投資工程項目建設占有舉足輕重的地位，也是大部分資金的流入方向。這導致整個社會關于政府投資建設項目中的投入資金的真實使用過程和實際成果的關注度空前高漲。政府投資建設項目往往具有建設周期長、不確定因素多、管理過程的理論體系尚不完善等特點，很有可能因為運營不當而影響建設資金的使用效率和成果。這種客觀條件決定了實施政府投資建設項目審計的重要性和必要性。 政府投資建設項目審計發(fā)展之初并不是采用全過程跟蹤審計的模式。政府投資建設審計項目前期的審計主要是合規(guī)性審計，多數(shù)情況下采用的具體的審計模式是在工程最后的竣工決算審計。近年來政府投資建設項目的規(guī)模不斷增大，

12、建設項目需要巨額的投入資金，且往往又有多個參與方參與建設，建設周期較長，使得竣工決算審計模式再難以符合政府投資建設項目的發(fā)展方向。為了更好地體現(xiàn)審計的價值，近些年我國政府開始指導審計模式向全過程跟蹤審計模式發(fā)展。通過從前期決策到工程項目交付運營的各個階段跟蹤實施階段審計，使得審計的經(jīng)濟監(jiān)督職能得到了更加充分的發(fā)揮，不僅保證了建設項目的合規(guī)性，也注重了建設項目的經(jīng)濟性和效益性。目前我國的政府投資項目審計正在從前期以竣工結(jié)算審計模式為主的階段向全過程跟蹤審計模式轉(zhuǎn)化，以期體現(xiàn)審計工作服務于宏觀經(jīng)濟、宏觀管理的作用。 1.2研究目的 由于目前的政府投資建設項目普遍具有建設規(guī)模龐大、建設周期較長、

13、技術要求較高的特點，造成建設項目管理過程復雜，容易在長期建設過程中造成不必要的資金損失甚至貪腐行為的滋生。全過程跟蹤審計的實施有助于幫助施工項目在事前對建設成本實施適當?shù)目刂?，防止資金的浪費，及時發(fā)現(xiàn)施工過程中管理方面存在的漏洞，有效提高建設單位的資金管理效力，進而提高政府投資的效益，保障項目廉潔建設，促使建設項目在保證工程質(zhì)量的基礎上合理降低建設成本。本文旨在通過對政府投資建設項目全過程跟蹤審計的深入分析和研究，能為跟蹤審計工作的開展提供參考，為審計工作更加順利高效地開展提供助力。 1.3文獻綜述 全過程審核的概念不同于其他工程建設項目的審計。關于項目決策階段的審計研究，Thompson

14、（2014）指出，項目決策階段的審計工作應考慮兩點，以確定最后的選擇是否合理。其次，在決定項目決策階段的審計工作時，建設項目可以獲得一定的投資收益。曹慧明（2019）指出，與傳統(tǒng)的完工結(jié)算合規(guī)審計相比，全過程績效跟蹤審計在審計干預時間、方式的選擇和審計工作時間方面存在一定差異。 在全過程審計的實施水平上，Jergeas（2012）建立了一套完整的審計系統(tǒng)，以跟蹤項目成本并監(jiān)督項目計劃的實施，以解決大型工程項目建設過程中效率低下的問題。侯全明（2016）通過研究支持政府投資項目的后續(xù)審計應從三個方面進行：技術層面、管理層面、效益層面，以及三個階段：啟動前、建設中、竣工時。 在對政府PPP項目

15、的審計方面，魯心逸（2015）從審計范圍、控制節(jié)點、操作規(guī)程、方式方法、績效考核等方面，以巴基斯坦的PPP項目作為研究案例，對其的審計模式進行了深入分析，探討了該項目的重大風險控制。結(jié)合我國的政府工程全過程績效審計，提出了對淺層審計工作，審計內(nèi)容以及審計風險評估等方面的進一步發(fā)展的建議。 在對海綿城市的研究層面，鄒宇（2015）在初步規(guī)劃、經(jīng)濟法規(guī)、制度完善、公眾參與等角度給出了在建設海綿城市的應當注意的幾個關鍵點，對湖南寧鄉(xiāng)縣海綿城市項目進行了全過程跟蹤審計評價，同時對比了我國深圳市、嘉興市、石家莊市海綿城市項目的現(xiàn)有現(xiàn)狀和經(jīng)驗。 1.4研究內(nèi)容與方法 1.4.1研究內(nèi)容 本文的研究

16、內(nèi)容一共有六塊：第一部分的內(nèi)容為緒論，介紹了本文你的研究背景、目的、內(nèi)容、方法以及文獻綜述；第二部分對本文寫作需要用到的概念進行了介紹；第三部分的內(nèi)容為基礎理論的介紹；第四部分以海綿城市建設項目為例，研究了如何開展全過程跟蹤審計；第五部分的內(nèi)容為提出目前實際跟蹤審計工作中存在的問題和對策；最后的結(jié)論總結(jié)概括了本文的所寫內(nèi)容。 1.4.2研究方法 本文主要采用文獻分析法和案例分析法這兩種常用的研究方法，具體使用情況如下所示： （1）文獻研究法：通過知網(wǎng)、維普等互聯(lián)網(wǎng)文獻平臺搜尋、歸納、總結(jié)出于本文撰寫相關的政府投資建設項目的全過程審計的相關概念與理論。通過匯總專家學者們的觀點，尋找政府投資

17、建設項目全過程跟蹤審計的研究出發(fā)點，使得本文的撰寫有章可循。 （2）案例分析：本文選用“海綿城市”建設項目為例，對政府投資建設項目全過程進行跟蹤審計研究，分析其存在的問題與解決方案。 2理論概述 2.1政府投資建設項目 2.1.1定義 政府對建設項目的投資是在我國特色社會主義經(jīng)濟不斷發(fā)展的過程中逐漸形成的產(chǎn)物。1998年，它被稱為“金融基礎設施投資項目”。2000年，它被稱為“中央和地方政府的投資項目”，也被稱為“國家投資型工程項目”。隨著時代的發(fā)展，“政府投資建設項目”的內(nèi)涵在不同時期也有所不同。專家王世成、屈偉在政府投資項目概念分析中提出：“政府投資項目是指以政府為主

18、導的以公共需求為導向，是滿足于公共財產(chǎn)和公共設施，投資方式是國有資產(chǎn)，并通過融資方式建設公共項目?！? 因此，筆者認為政府對建設項目的投資是為進一步促進地方以及區(qū)域內(nèi)社會經(jīng)濟的發(fā)展，不斷滿足人民群眾對于社會文化生活的需要，并需要考慮到多種因素。政府的投資方式包括直接注入資金、財政補貼、融資、發(fā)行國債或地方金融債券等方式投入資金，或通過具有外國政府補貼和國家金融擔保的國內(nèi)外金融機構(gòu)的貸款來投資資金。政府是主要投資者，財政收入是政府的最大資金來源，用來投資于基礎設施的建設或者固定資產(chǎn)等等，具有社會公共性的特征。政府投資建設項目的主體是政府部門，資金來源是公共的。因此，政府投資項目通常有以下四種特點

19、： 2.1.2特點 政府投資建設項目具有四個特點：政府具有決策權(quán)、項目相對缺乏競爭力和開放性、工程的周期相對較長資金量需求較大、能夠帶動相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展。詳情如下： （1）政府具有決策權(quán) 政府投資的建設項目是主要資金來源主要有兩種，第一種是來源于財政資金，第二種是來源于政府信用擔保的商業(yè)貸款。都是與政府相關，所以政府擁有對該建設項目的決策權(quán)。政府的相關職能部門將會全程指導并且監(jiān)督整個項目的建設過程，與其他非政府投資的建設項目相比，這是最大的區(qū)別點。 （2）項目相對封閉 政府投資建設項目是為了服務人民，而不是服務特定的人或團體?？梢?，政府投資的建設項目擁有很強的公益性質(zhì)與開放性質(zhì)。政府投

20、資項目在我國特色社會主義的市場競爭背景下處于相對壟斷的地位，競爭程度低于其他行業(yè)，投資回報率較低，但總體上是穩(wěn)定的。這代表著只要前期的規(guī)劃合理，政府投資的建設項目運營與成效相對可控以及穩(wěn)定。 （3）施工時間長、投入資金多 投入資金量大的所需的政府投資項目主要是道路、軌道交通和高架橋等城市基礎設施項目。這類型的項目規(guī)模很大，投資至少在幾千萬元，甚至超過十億。一般來說，這類型的政府投資項目的施工時間需要很多年。所以政府的相關職能部門需要在其建設和運營的過程中強化對其的監(jiān)管力度。并且這些建設項目的各種風險及其對政府聲譽的影響都需要進行充分的論證與探討。 （4）可以充分帶動相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展 政府對

21、建設項目的投資可以極大地刺激與建造業(yè)相關的其他產(chǎn)業(yè)的需求，不斷提高生產(chǎn)力，創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，加快行業(yè)內(nèi)部的供給側(cè)改革，加速社會經(jīng)濟的發(fā)展。這使政府能夠?qū)ㄔO項目進行多樣化的投資，實現(xiàn)貿(mào)易的倍增計劃并在減少貧困人口等方面發(fā)揮了重要作用。 2.2全過程跟蹤審計 2.2.1定義 全過程跟蹤審計的概念即政府部門或者第三方的審計人員按照國家的相關法律法規(guī)的要求，對建設項目從投資到竣工交付的每一個階段的建設成本活動和相關文件材料的真實性進行核算與審計。盡可能以懷疑的態(tài)度在項目建設審核過程中發(fā)現(xiàn)問題及時提出建議，督促被審計單位能夠及時地進行整改。 2.2.2特點 全過程跟蹤審計的特點有時效性、全

22、面性、動態(tài)性、效益性四個特點，如下所述： （1）時效性 全過程審計需要及時評估每個階段的績效。它是將績效審計功能貫穿到項目的每一個階段，以價值原則為指導，考慮項目審計的每個階段，適時地評估審計是否符合效益原則，促使在建設過程中能夠更加效率完成各階段的建設任務，持續(xù)跟蹤項目的運行情況并實時發(fā)布審計結(jié)果。 （2）綜合性 審計的整個過程要求社會資本獲得它們預期的回報，并要求公共資金的績效能夠高于行業(yè)均值。全過程績效審計不僅專注于合理使用和分配資金，而且還提高了項目管理的質(zhì)量，包括提升甲方對于項目建設效率、成本的滿意度。通過充分公開審計信息，綜合性的公開項目進度和資金運作情況。 （3）動態(tài)性

23、 全過程審計是對項目績效進行動態(tài)監(jiān)督的作為。在傳統(tǒng)的后期評估的基礎上，豐富和增加了過程中的動態(tài)評估，即從始至終對項目的整個過程進行不定時的后續(xù)評估和監(jiān)管，特別是要加強對項目的事前、事中、事后評估和監(jiān)督。并且對審計后的結(jié)果進行總結(jié)和改進，實時反饋防止再次發(fā)生，有效體現(xiàn)評估指導和監(jiān)管的價值。 （4）效益型 全過程審計需要評判工程質(zhì)量運作的有效性。全過程績效審計基于績效評估對政府管理活動進行外部監(jiān)督，具體內(nèi)容是將工程項目的相關信息向公眾公開。它可以幫助減少傳統(tǒng)模式下的腐敗和偽劣建設等腐敗問題，在一定程度上保障了財政資金不被濫用以及浪費，進一步取得合理的社會資本收益。

24、 3政府投資建設項目全過程跟蹤審計的內(nèi)容 為了跟蹤和審核政府投資項目的整個過程，有必要定義該項目將經(jīng)歷的階段的具體工作內(nèi)容。這一部分是通過梳理全過程跟蹤審計的工程項目，明確實施的具體內(nèi)容以及后續(xù)審計的重點，來達到審計的目標。由于不同類型的政府投資項目的階段和實施內(nèi)容不同，即使同一類型的項目在時間、地點和運作方式上也大相徑庭。那么就需要根據(jù)實際情況，基于政府投資項目每一個時間節(jié)點的特征和目前普遍采用的分類方法，將其分為準備階段、實施階段、執(zhí)行階段和移交階段，具體情況如下所述： 3.1準備階段 該階段主要包括三個步驟，分別是：形成管理結(jié)構(gòu)、編制實施計劃和

25、審查實施計劃。在此階段，審計人員需要對實施計劃進行績效審核。 審計應注意確定合作范圍，項目的各種邊界條件，交易結(jié)構(gòu)，績效評價指標體系和項目審批的預算批準條件的確定等等。按照多種評價標準，一次評價過程的規(guī)定，由本級的經(jīng)濟發(fā)展委員會等有關主管部門統(tǒng)領財自然規(guī)劃局等相關政府部門起主導作用，并且還需要物價、公共資源交易管理、審計、法制等相關各部門輔助作用，并應采用專家評分制度對項目實施計劃進行聯(lián)合績效評估。一般項目可行性研究報告與項目審批或?qū)徟穆?lián)合審核相結(jié)合，重點在于實施計劃的目標是否圍繞切實提高了資金投入的效益性。 3.2實施階段 全過程跟蹤審計的實施階段的步驟包括對項目的資格預審、編制采購

26、文件、審查答復文件以及談判和簽訂合同一系列紙質(zhì)文件進行審計。這個階段的主要任務是通過公開招標確定合作伙伴并簽訂合同，重點是對投標績效，主體資格績效和合同管理績效的審計?？梢愿鶕?jù)有關文件進行績效審計，例如政府固定資產(chǎn)采購管理辦法和社會資本投資政府項目管理辦法等。 3.3執(zhí)行階段 建設工程項目的建設和運營就是指執(zhí)行階段，建設周期根據(jù)工程的難度相差較大，大多數(shù)在一年至五年，運作周期一般在二十年至三十年左右。由于運營周期長，審計資金和審計人力資源相對有限。現(xiàn)階段很難將審計工作移交給審計部門。因此，當前的績效審計可以引入社會審計資本。實施階段主要包括以下審計目標：財務管理績效審計、專項資金績效審計、

27、項目建設績效審計、驗收績效審計、業(yè)務績效審計、財務資本績效審計等。 3.4移交階段 在項目的后期階段，移交階段是指績效審核是在項目完成并它在投入使用一段時間之后開展，正是項目的產(chǎn)出階段。此階段的績效評估主要是事后評估，來確定該工程是否確實實現(xiàn)了其價值所在。該階段的審計步驟包括轉(zhuǎn)移準備的審計、成效審計、資產(chǎn)交付和項目績效評估，需要將重心放在經(jīng)濟的可持續(xù)性和投資績效方面。項目的移交階段在全過程跟蹤審計中處于最后一個環(huán)節(jié)，是指在項目完成前成立專門的工作委員會。通常，建設單位會在特許權(quán)到期之后將經(jīng)驗收后的工程項目移交給政府。所以在建設單位移交的時候，應當按照合同的相關要求規(guī)范移交項目。一旦移交結(jié)束

28、，政府的相關職能部門應牽頭組織對其進行績效考核。 4 A市海綿城市建設項目跟蹤審計案例分析 4.1 A市海綿城市建設項目背景分析 海綿城市項目在低碳環(huán)保額大環(huán)境下，受到國家支持的一個新項目。旨在緩解在梅雨季節(jié)在城市中看到大海的窘境。目前，中國大多數(shù)城市雨水管理采用下水道的排放方式。落在城市硬化地面上的雨水將一齊通過管道排放，雨水不能自然滲入地下并影響自然水循環(huán)系統(tǒng)，提出了海綿城市這個全新的觀念就是為了解決當前的城市洪澇現(xiàn)象的窘境。 A市海綿城市第一批的實驗面積總計為35平方公里，包含了陸地面積也包含了水域面積。以金山湖為中心，以周圍的

29、道路和老舊小區(qū)為改造的重點。A市的海綿城市建設包括道路改造、翻新老舊小區(qū)平改坡、濕地的保護與建設、雨水管網(wǎng)改造、道路軟化、污水處理廠建設、水環(huán)境恢復與保護以及海綿城市展覽館的施工。項目預計總投資約26億元，中央劃撥資金約12億元，政府PPP項目投資約14億元。 4.2A市海綿城市建設項目跟蹤審計內(nèi)容與結(jié)果 4.2.1A市海綿城市準備與實施階段的審計內(nèi)容 建設海綿城市項目涉及到許多非常專業(yè)化的政策、法規(guī)和文件。所以，審計人員在進行審計之前，需要了解有關主管部門的情況，收集并組織道路覆蓋修復，老舊小區(qū)的改造，濕地的保護與建設，雨水管網(wǎng)改造，道路軟化等概況與數(shù)據(jù)，以了解其基本情況，明確審計思路

30、，明晰哪些部分是需要審計的，形成專門的組織對需要審計的內(nèi)容進行科學合理地分工。審計計劃應列出以下內(nèi)容：工程項目涉及到的主要規(guī)定或評估依據(jù)；詳細的審核程序；專業(yè)的審核內(nèi)容，在審計計劃中應有詳細、明確的要求，注重對于關鍵內(nèi)容的審計，加強防控風險的力度。 在立項階段，我們需要收集A市海綿城市涉及的相關資料。 政府相關部門提供的資料有： （1）近年來A市遇暴雨天氣排水情況；（2）A市相關職能部門討論建設海綿城市的所有會議紀要；（3）開展海綿城市的建設有關公文；（4）海綿城市改造區(qū)試點區(qū)劃；（5）在雨天對現(xiàn)有社區(qū)（舊社區(qū)）進行排水改造情況；（6）近年來新批準的項目登記情況；（7）雨污分流情況；（8

31、）相關費用的征收與處理情況；（9）水源污染防治與生態(tài)建設；（10）建設污水處理廠、污水管網(wǎng)情況和已達到的污水處理能力；（11）海綿城市建設前后的道路變化及其使用效果；（12）環(huán)評公示的合理性；（13）企業(yè)排污許可證登記書；（14）廢水排放的數(shù)據(jù)統(tǒng)計；（15）城市綜合治理投資情況；（16）雨天下的城市排水自我評價；（17）近年來對海綿城市建設的財政投入情況；（18）近年來籌集和安排專項資金用于排水管網(wǎng)的建設；（19）籌集和使用專項資金的情況。 由海綿城市建設單位提供的有關信息如下： （1）A城市海綿城市項目的內(nèi)部審計年度審計報告；（2）設立海綿城市項目時的各種采購合同和招標合同；（3）海綿城

32、市建設試點項目和PPP工作報告；（4）與海綿城市實施方案相關資料。 有了相關資料就可以根據(jù)審計目標開展項目跟蹤審計，首先需要審計準備階段，包括組織機構(gòu)是如何搭建的、施工方案是如何編制的以及對這些文件的真實性與合理性進行審計。對于預算編制及可信性工程實施方案要認真審計，才能有效的降低項目風險。審計人員需要進行現(xiàn)場勘察，核對實物與資料的符合性，對在審計項目實施方案的內(nèi)容和編制的過程中發(fā)現(xiàn)的問題，審計人員需要及時向?qū)＜医M求助，共同會商與研討出問題出現(xiàn)的原因，同時需要及時向施工方反應，形成良好的溝通機制。 根據(jù)準備階段的審計內(nèi)容不同可以開展如下審計工作，如表4.1所示： 表4.1A市海綿城市

33、項目準備階段跟蹤審計內(nèi)容 審計目標 審計程序 審計來源 可行性審查 采取抽樣調(diào)研的方式，審計A市海綿城市在資金、生態(tài)、人才儲備等各方面的可行性。 （1）有關立項的會議紀要 （2）專家建議文件 （3）項目前期調(diào)查資料 （4）項目評估資料 可行性研究報告經(jīng)過調(diào)研論證合理 （1）專項資金績效審計包括海綿城市項目立項依據(jù)的充分性； （2）項目決策是否遵循科學化、民主化原則，可行性研究是否已經(jīng)完成，可行性研究的內(nèi)容是否完整，技術和經(jīng)濟論證是否充分，項目批準條件是否可用，是否偏離當?shù)噩F(xiàn)實，是否違反發(fā)展規(guī)律，是否盲目批準，項目布局和投資是否合理； （3）最終確認海綿城市在識別階段的

34、合計得分，如在合格線之下，審計部門則應在是否需要立項這個問題上提出相關建議。 （1）選址申請及選址規(guī)劃意見通知書 （2）用地申請報告及縣級以上人民政府城鄉(xiāng)健身用地批準書 （3）拆遷安置意見、協(xié)議、方案 （4）建設用寺規(guī)劃許可證及其附件 （5）劃撥建設用地文件 （6）國有土地使用證 實施階段步驟包括招評標文件的預審、采購文件的編制情況、合同的簽訂情況。這個階段的主要任務招投標的環(huán)節(jié)是否符合規(guī)定，特別是要審計其績效。審核通過查看相關政府文件或者辦公紀要核查其是否以合理、合法和合規(guī)的方式進行，根據(jù)實施階段的審計內(nèi)容不同可以開展如下審計工作，如表4.2所示： 表4.2A市海綿城市項

35、目實施階段跟蹤審計內(nèi)容 審計目標 審計程序 審計來源 審計各項文件的合規(guī)性 （1）走訪政府辦及相關職能部門，調(diào)取近年來限期治理相關文件及限期治理；（2）審計政府方授權(quán)文件，包括對實施機構(gòu)、PPP項目合同的政府方簽約主體、政府方出資代表等的授權(quán)鎮(zhèn)江市海綿城市實施方案的批復。 （1）申報的規(guī)劃設計條件和規(guī)劃設計條件通知書 （2）審定設計方案通知書及審查意見 核查資產(chǎn)規(guī)模 對已選擇合作企業(yè)，審計人員需要關注企業(yè)是否具有運營城市污水處理廠行業(yè)經(jīng)驗、以PPP方式投資并在運營無惡水處理項目總規(guī)模不低于30萬立方米/日或企業(yè)近資產(chǎn)達到20億人民幣以上。 （1）資格預審公告（如需要） （

36、2）社會資本招標采購文件及公告 （3）競爭性磋商備忘錄（如有） （4）中標公告 4.2.2A市海綿城市執(zhí)行與移交階段的審計內(nèi)容 施工期是全過程績效審核的關鍵階段，審計主要包括對項目建設過程的審計。首先，需要對政府和社會資本的出資進行審核，看是否符合法律的規(guī)定以及到位與否。根據(jù)公開資料顯示，該海綿城市的建設方社會資本投入32340萬元，參股比例70％。A市水投公司代表政府投資約1.39億元，參股比例達30%。我們需要審計光大水務作為A市海綿城市的建設方在海綿城市項目中的成立是否依據(jù)相關的法律規(guī)定，并且需要查驗該公司的注冊時間和注冊資本，審核其是否真實可信。在施工程序方面，需要判斷光大

37、水務是否嚴格執(zhí)行國家規(guī)定的施工步驟，并且審核施工開展的各個流程是否符合相關法律法規(guī)，以及審批程序是否齊全。對于項目建設資金的來源、執(zhí)行和使用情況同樣需要認真核查。檢查項目預算、年度投資計劃和相關文件、發(fā)票等，檢查施工的各個階段資金的到位情況，能否跟上施工的進度；建設資金是否用到實處，存不存在挪用、濫用、轉(zhuǎn)移的情況。 績效審計項目執(zhí)行階段包括項目的施工階段與運營階段，據(jù)了解，A城市的海綿城市建設期為2015年至2017年。受審計階段過長，而審計部門人員數(shù)目和精力有限的影響，執(zhí)行階段一般會尋求有資質(zhì)的社會審計機構(gòu)加入，來共同完成全過程跟蹤審計。該階段的審計的主要目標是保證工程建設運作高效透明。具

38、體過程包括了融資管理審計、項目資金流轉(zhuǎn)情況審計、專項資金績效審計、工期、投資及質(zhì)量管理審計、工程量清單編制和執(zhí)行情況審計、運營績效審計以及財政資金使用績效審計。 根據(jù)執(zhí)行階段的審計內(nèi)容不同可以開展如下審計工作，如表4.3所示： 表4.3A市海綿城市項目執(zhí)行階段跟蹤審計內(nèi)容 審計目標 審計程序 審計來源 城市防澇和降低城市面源污 染是否實現(xiàn) （1）實地走訪，了解老小區(qū)容易造成積水的區(qū)域整治情況； （2）現(xiàn)場查看污水處理廠建設水質(zhì)是否達標，治污效果如何； （3）調(diào)查改造后現(xiàn)有社區(qū)的排水效果。道路是否狹窄，是否進行了雨水和污染分流，電源線是否連接混亂，社區(qū)綠化是否缺乏管理，停車

39、位是否不足，綠地占用現(xiàn)象是否嚴重停車，屋頂坡度是否平坦，漏水現(xiàn)象是否依舊存在； （4）道路積水問題是否依然嚴重，A市海綿城市工程近期目標是確保在暴雨過后道路積水問題得到緩解，交通不會受阻； （5）老小區(qū)是否實現(xiàn)所有配套設施一并改造等。 （1）建設項目列入年度計劃的批復文件或年度計劃項目表； （2）建設項目規(guī)劃許可證及其附件； （3）建設項目工程許可證； （4）投資許可證、審計證明、繳納綠化建設費等證明； （5）工程質(zhì)量監(jiān)督臺賬； 環(huán)境效益符合生態(tài)要求 管網(wǎng)工程建設、水環(huán)境修復保護工程竣工后，其河道管護、排污治污、污水截流、生態(tài)補水及河岸綠化、道路保潔養(yǎng)護等管理工作是否移交相關

40、專業(yè)部門管理。 績效審計項目移交階段是在項目完成并投入一定時間后進行的。該項目的具體時間為2017-2018年，屬于產(chǎn)出效應階段。審計應傾向于事后審查，以衡量項目是否真正實現(xiàn)了物有所值。此階段主要進行績效審核，主要目標是考察該項目是否實現(xiàn)了預期社會效益。具體審計流程先開展投資績效審計，再進行可持續(xù)性績效審計。 建設項目的各個階段都要及時收集審計證據(jù)，最后根據(jù)審計證據(jù)，形成初步審計意見，并且及時積極與被審計單位溝通，最后得出審計結(jié)論。在審計工作的總結(jié)歸檔階段，審計人員需要整理審計現(xiàn)場資料，并進一步對審計資料進行數(shù)據(jù)處理，最后撰寫工作登記，歸檔整理。 根據(jù)移交階段的審計內(nèi)容不同可以開展如

41、下審計工作： 表4.4A市海綿城市項目移交階段跟蹤審計內(nèi)容 審計目標 審計程序 審計來源 審計建設貸款償還速度，利息費用累積多少 （1）核查各項數(shù)據(jù)，審計A市海綿城市工程貸款利息支出占工程總支出比例，計算A市海綿城市實現(xiàn)回收投資和化解債務能力； （2）是否按規(guī)定及時辦理財務竣工決算。 （1）PPP合同（特許經(jīng)營協(xié)議） （2）股東協(xié)議 （3）項目公司章程 （4）施工合同 （5）分包、總包合同 （6）原材料供應合同 對外聘中介機構(gòu)對海綿城市項目質(zhì)量進行工程審計 （1）監(jiān)督外聘中介結(jié)構(gòu)的審計行為，督促外聘中介機構(gòu)按時完成審計任務，參照相關財政評審考核辦法,對外聘中

42、介機構(gòu)的跟蹤審計質(zhì)量進行抽查審核； （2）進行竣工結(jié)算績效審計，并對項目的社會效益、經(jīng)濟效益和生態(tài)環(huán)境效益進行績效評價； （3）檢查上年度審計報告的整改落實情況，建議書落實情況； （4）通過查閱被審計單位的整改資料，并實地查看整改情況，評價整改落實情況。 （1）重要設備、產(chǎn)品采購合同 （2）融資（貸款）合同 （3）擔保合同 （4）各類保險合同 （5）履約保函 （6）政府下發(fā)的處罰通知書、監(jiān)管函 4.2.3A市海綿城市建設項目跟蹤審計總結(jié) （1）充分使用信息科技 審計機構(gòu)需要充分借助審計平臺軟件，使用最先進的信息手段協(xié)調(diào)評估和管理。審核機構(gòu)可以使用工程審核管理平臺和移

43、動APP軟件輔助審核質(zhì)量管理，并實時掌握海綿城PPP項目的工程數(shù)據(jù)，聯(lián)合審核現(xiàn)場施工的照片和聯(lián)合審核臺賬等程序，以確保整體記錄聯(lián)合審核工作的過程，以利于實施責任到人的制度。并且，建立每一個審計子項目的管理微信群或者QQ群，方便聯(lián)合每一個審計小組盡量多的開展業(yè)務探討與學習，以方便解答難題與請教專家。對海綿城市項目的全過程跟蹤審計要求審計人員在審核前充分了解該工程的建成目的，以便在后續(xù)績效評估中審計其與既定目標之間是否存在差距。 （2）重視跟蹤審計 施工期是全過程績效審計的關鍵時期。首先，針對出資情況，需要檢查社會資本與政府投資有沒有足額到位。根據(jù)公開資料顯示，該海綿城市的建設方社會資本投入3

44、2340萬元，參股比例70％。A市水投公司代表政府投資約1.39億元，參股比例達30%。我們需要審計光大水務作為A市海綿城市的建設方在海綿城市項目中的成立是否依據(jù)相關的法律規(guī)定，并且需要查驗該公司的注冊時間和注冊資本，審核其是否真實可信。其次，判斷建設單位是否嚴格執(zhí)行國家規(guī)定的施工流程，有無偷工減料、簡化流程的嫌疑，各種審批手續(xù)與程序是否完備。檢查項目預算、年度投資計劃和相關文件、發(fā)票等，檢查施工的各個階段資金的到位情況，能否跟上施工的進度；建設資金是否用到實處，存不存在挪用、濫用、轉(zhuǎn)移的情況。 （3）完善審計評價指標 構(gòu)建海綿城市工程項目的績效審計評價指標時，應遵循以下原則：政策相關性原

45、則。根據(jù)當?shù)厍闆r采取措施能夠如實反映和評估A市的暴雨泄洪狀況和環(huán)境治理功效；數(shù)據(jù)可獲得性原則。審計評價的指標需要明確且具有可行性，并且可以通過現(xiàn)有統(tǒng)計數(shù)據(jù)或經(jīng)過歸納或總結(jié)可以獲得；完整性原則。選擇的指標應當能夠完整地反映海綿工程實施績效評價的全部信息，確保評價結(jié)果真實、可靠。 5建設項目全過程跟蹤審計存在問題 5.1全過程審計落實不到位 海綿城市項目就是針對國家低碳發(fā)展的大環(huán)境下而進行的，并且是一個城市接一個城市競相建造，地方審計機構(gòu)的審計監(jiān)督工作也據(jù)此開展。引申為政府投資的項目，其中大多數(shù)均要求政府審計機構(gòu)采用全過程跟蹤審計的模式來開展項目的監(jiān)督工作。但是，

46、在開展審計的過程中，政府的人力資源有限，目前審計工作的落實情況還沒有到位。 跟蹤審計全過程的基本目標是為施工過程存在的疏漏與不合規(guī)的地方進行監(jiān)督與修正，完善整個項目的管理機制。為了實現(xiàn)這些目標，有必要在項目進行過程中進行審計，并參與項目的全過程。在此過程中，審計工作人員并不需要參與到項目的管理、建設中去，僅在工程的建設階段對每個單位的工作執(zhí)行各自的監(jiān)督職能。他們需要及時與施工單位開展工作座談會及時通報查找出的問題，但不要在項目施工過程中直接干擾具體工作。結(jié)果，審計功能的深度比較難以控制，很容易就直接參與到工程的建設中去，形成利益沖突，不利于工程的順利實施。 5.2跟蹤審計目標不明確 政府

47、投資的建設項目往往會出現(xiàn)跟蹤審計目標不明確的問題，建設項目的審計目標是保障政府及社會資金的投入能獲得最高效益的產(chǎn)出，故審計工作的開展應偏向于績效審計，實際的審計工作卻偏向于后期的工程執(zhí)行情況審計，正是由于審計目標不夠明確造成的工作失誤。并且部分審計人員的能力不足，根據(jù)這幾年的審計趨勢，后續(xù)審計的總體目標是通過對項目和資金的管理和使用以及相關政策的執(zhí)行情況進行審查，逐步集中于促進項目和資金的標準化管理和效率達到預期的目標。項目建設的每個實施階段均需要足夠的審計標準，不然就會造成跟蹤審計目標不明確的問題。 5.3審計人才缺乏 為了適應全過程跟蹤審計工作，后續(xù)審計要求審計師具有與工程審計等方面

48、的全面性的專業(yè)知識。審計人員不僅應當有關于工程審計方面的專業(yè)性知識，技術水平也要過關。他們不僅應該熟悉被審計項目的全部施工流程概況，還應該精通計算機互聯(lián)網(wǎng)科學技術和其他審計技能的使用。從我國目前各個地區(qū)實施全過程審計的現(xiàn)狀來看，審計人員的知識結(jié)構(gòu)還比較單一，復合型人才較少，專業(yè)技術能力不強。這導致全過程審計的要求與審計力量之間不相匹配。因此，在許多地方雇用了第三方會計師事務所的專職審計人員，在一定程度上不便于管理。 6完善政府投資建設項目全過程跟蹤審計的對策建議 6.1增加審計經(jīng)費的支持 審計工作離不開經(jīng)費的支持，所以需要提供有效的資金保障，才能夠切實有效的提升對于施工項目全過程

49、跟蹤審計的能力，保障審計工作的質(zhì)量，確保任務達成既定的額目標。近些年來，隨著政府投資項目的規(guī)模的與日俱增，審計人員不足、專業(yè)能力不強的現(xiàn)象愈演愈烈，但是對于審計質(zhì)量的要求卻越來越高。所以，想要持續(xù)保持政府投資項目全過程跟蹤審計能夠獨立運行比較質(zhì)量較高，有必要增加審計經(jīng)費的支持力度，根據(jù)施工項目難度的不同與工作強度給予不同的績效經(jīng)歷，盡量降低審計人員的道德風險，抵御外界誘惑。我們可以增加會計年度的審計預算支出，多種渠道撥付審計專項經(jīng)費。例如，雇用中介的費用應包括在政府預算中，財政需要支持對于審計專家的財政補貼，盡快建立和完善適合審計發(fā)展的組織架構(gòu)，全面解決審計資金不足的長期性問題。 6.2強化

50、人才隊伍建設 政府投資項目全過程審計行業(yè)的經(jīng)驗還不充分，面臨著巨大的挑戰(zhàn)和風險。想要高質(zhì)量的完成這項工作，我們必須與編辦嘗試溝通，積極增加審計人員的編制數(shù)量，同時也要提高他們的整體專業(yè)性素質(zhì)。所以，政府部門需要著力強化審計人才隊伍的建設工作。需要采取如下四條有效的措施： 第一，多措并舉，鼓勵審計人員加班學習資格考試，取得更高層級的職業(yè)資格證書，努力參加教育實踐活動等等，發(fā)揮“傳幫帶”的作用可以提高新手的專業(yè)能力和綜合素質(zhì)，特別是對于非本專業(yè)的知識內(nèi)容更加應該加深學習，例如在計算機信息技術等方面，需要加強培訓工作，使他們與復雜的工程項目所需要的全過程審計技能相匹配。第二，在政府部門招聘審計相

51、關的公務員的時候，應優(yōu)先考慮具有相應資格證書的人員，能夠更快的上手。第三，引進具有良好思想政治素質(zhì)的第三方綜合型人才，幫助全過程審計工作。第四，建立國內(nèi)審計專家數(shù)據(jù)庫，能夠依托該數(shù)據(jù)庫充分利用現(xiàn)有的專家資源采取特殊的政策和措施來應對復雜的施工工程需求，防止造成無人可用的現(xiàn)象。 6.3選好介入時點 因為各個地方的政府投資項目都表現(xiàn)出不同的特征。所以，這就要求我們考慮諸如項目規(guī)模、審計成本等許多方面的因素，以便找到適當?shù)臅r間節(jié)點來跟蹤整個施工過程中的審計。不管怎樣，政府投資項目全過程的后續(xù)審計必須正確定位，適當并符合法律規(guī)定。它必須始終依法獨立履行審計監(jiān)督職能，并且不得干擾管理人員的職責。

52、不談國家超級工程類項目，針對一般的政府投資性建設項目來說，將建設項目的初步設計階段的預算審計選擇為最初的切入點，并對整個過程進行跟進更為現(xiàn)實。關于質(zhì)量的審計工作，需要從制度設計的一開始就要及時的介入，不應當涉及定價，僅涉及咨詢服務。必須強調(diào)的是，應明確規(guī)定政府投資項目審計和監(jiān)督的目的和功能。毫無疑問，兩者都有跨職能的問題。本質(zhì)上的區(qū)別在于，監(jiān)督的重點是項目的質(zhì)量，而審計的重點是項目的數(shù)量和成本。最基本的關系是兩者的結(jié)果可以交叉引用，實現(xiàn)共享。 6.4基于風險確定控制節(jié)點 關于政府投資項目的全過程跟蹤審計，并不是要到處撒網(wǎng)，而是要確定被審計單位的關鍵控制節(jié)點，然后基于風險開展有針對性的審計。

53、風險導向?qū)徲嫷母拍钍牵阂詫徲嬶L險評估為中心的審計模式，在制定審計計劃時強調(diào)預防評估風險。目前政府的審計資源都相當有限，所以應當轉(zhuǎn)變思維將風險導向?qū)徲嫷母拍钊谌氲饺^程審計當中去，將審計方式轉(zhuǎn)換為對關鍵控制點的審計，從而以一半的努力實現(xiàn)兩倍的結(jié)果。例如在采購、工程款支付方面加大審計力度等等。在我國特色社會主義市場經(jīng)濟的背景之下，各級政府必須有創(chuàng)新思路與作為，政府工作應當更加專注于公共管理和服務工作上，政府審計也必須遵循這一趨勢。審計工作的重點是要更加注重最終的成效，以確保政府投資項目能夠符合廣大群眾的公共利益。所以，政府投資項目應當基于風險確定關鍵的控制節(jié)點進行審計工作以及應對策略，更加充分、合

54、理地利用本就有限地審計資源，最大程度地避免工作的隨意性，導致審計資源的浪費。 . 結(jié) 論 本文通過對全過程跟蹤審計理論體系的發(fā)展進程的梳理和對我國目前全過程跟蹤審計的發(fā)展現(xiàn)狀以及全過程跟蹤審計這種審計方式應用于我國政府投資建設項目的具體實施流程和實施結(jié)果的研究，可以得出以下幾點結(jié)論。 第一，我國的全過程跟蹤審計近些年來被廣泛運用到各個建設項目中去，但是實際審計工作中審計的重點仍然沒有脫離傳統(tǒng)審計模式下重監(jiān)督的審計方向，難以完全發(fā)揮全過程跟蹤審計的免疫作用。對此我國審計人員應轉(zhuǎn)換理念，改變已有的竣工審計的固化思維，理順全

55、過程跟蹤審計的模式，增強審計獨立性。 第二，我國需要進行全過程跟蹤審計的建設項目中，能做到完全落實全過程跟蹤審計的項目所占的比例較低。導致這種情況的主要原因有兩方面，一方面是我國的目前正在從傳統(tǒng)的審計模式向這種現(xiàn)代新型審計模式過渡的過程中，全工程跟蹤審計的概念還沒有被廣泛接受，審計人員在執(zhí)行審計工作的過程中存在得不到建設方的支持配合的情況，導致審計工作難以開展。對此我國應采取切實有效的措施增強建設審計雙方對于全過程審計工作重要性的認識，明確全過程審計的目標與方法，改進審計的流程與方式，并配合做好相關工作。另一方面，進行建設項目全過程跟蹤審計要求審計人員專業(yè)素養(yǎng)過硬，同時兼?zhèn)湟恍╉椖拷ㄔO方面的

56、專業(yè)知識。而我國專業(yè)素質(zhì)過硬的復合型審計人才的數(shù)量難以滿足目前的需求。故加強全過程跟蹤審計隊伍的建設，注重參審人員的素質(zhì)培養(yǎng)和業(yè)務培訓，在培養(yǎng)提高審計人員審計專業(yè)知識的同時還要加強施工現(xiàn)場的管理經(jīng)驗和工程專業(yè)技術知識的培訓。 參考文獻 [1]王悅孝.發(fā)揮跟蹤審理作用提高審計質(zhì)量控制.中國審計報,2015.1.19:008. [2]何昌云，謝科進.全過程審計在高校建設項目中的應用研究.招投標審計.2015.01. [3]李兆東國家投資項目跟蹤審計模式研究財會月刊.2014.07. [4]周基長如何加強水利基本建設項目竣工決

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