國家級規(guī)劃教材課件《行政法學(xué)原理與案例教程》21世紀(jì)法學(xué)系列教材法律碩士研究生用書 中國人民大學(xué)出版社

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1、21世紀(jì)法學(xué)系列教材世紀(jì)法學(xué)系列教材法律碩士研究生用書法律碩士研究生用書行政法學(xué)原理與案例教程行政法學(xué)原理與案例教程主編主編 莫于川莫于川中國人民大學(xué)出版社中國人民大學(xué)出版社第一編第一編 緒論緒論第一章第一章 導(dǎo)言導(dǎo)言 第一節(jié) 學(xué)科定位 第二節(jié) 課程目標(biāo) 第三節(jié) 研究方法 第四節(jié) 內(nèi)容安排第一節(jié)第一節(jié) 學(xué)科定位學(xué)科定位 21世紀(jì)行政法發(fā)展的總趨勢是：因政府將承擔(dān)更多的職能，故依法賦予行政機關(guān)某些方面更多的職權(quán)、職責(zé)特別是行政指導(dǎo)和公共服務(wù)的職能，因世界性民主化潮流的深刻持續(xù)的影響，而賦予行政相對人更多的主動參與行政過程的選擇機會；同時采取科學(xué)合理的方法（特別是多渠道監(jiān)督和程序約束）增強對行政的

2、監(jiān)督效果和追究責(zé)任效果以及對行政相對人的救濟效果和信賴保護效果，逐步建立起民主法治政府，具體表現(xiàn)為有限政府、服務(wù)政府、陽光政府和責(zé)任政府（包括相應(yīng)的行政法治理念和制度），即體現(xiàn)出科學(xué)精神、民主精神和法治精神的現(xiàn)代行政法治系統(tǒng)，從而實現(xiàn)廣義的行政法文化革新。21世紀(jì)中國行政法的三個相互聯(lián)系和影響世紀(jì)中國行政法的三個相互聯(lián)系和影響的發(fā)展進程：的發(fā)展進程：其一，行政法的科學(xué)化進程。其二，行政法的民主化進程。其三，行政法的法治化進程。總體而言，從基本理念、指導(dǎo)原則、基本內(nèi)容、方法技術(shù)、教學(xué)研究方式等各方面來分析，我國行政法學(xué)在21世紀(jì)將進一步從機械法學(xué)向能動法學(xué)、從靜態(tài)法學(xué)向動態(tài)法學(xué)、從單一工具法學(xué)向

3、綜合功能法學(xué)演進，這一變遷過程將對整個法制建設(shè)以及社會生活各個方面帶來重大、深刻和長遠的影響。行政法學(xué) 內(nèi)容框架一、導(dǎo) 論 二、主體論 三、行為論 四、監(jiān)督與救濟論 1行政行為的基本理念2行政立法行為3其他抽象行政行為4行政執(zhí)法行為5行政司法行為6其他行為方式7行政程序法制1監(jiān)督與救濟的基本理念2監(jiān)督行政法制3行政復(fù)議4行政訴訟5行政賠償與行政補償1行政法的主體理念2行政主體3受委托組織4行政公務(wù)人員5行政相對人1行政法的基本理念2行政法的基本原則3行政法的歷史發(fā)展第二節(jié)第二節(jié) 課程目標(biāo)課程目標(biāo)以比較典型的行政法案例作為研討線索，研討內(nèi)容涉及當(dāng)代行政法和行政法學(xué)的基本方面，特別注重從行政法制實

4、務(wù)的角度來系統(tǒng)認識行政法的基本理論、制度框架和操作方法，期望有助于讀者系統(tǒng)學(xué)習(xí)研究當(dāng)代行政法：把握行政法的概念、特征、作用、法律關(guān)系、歷史脈絡(luò)和基本原則；了解行政機關(guān)、被授權(quán)組織以及受委托組織、行政公務(wù)人員、行政相對人和行政組織人員法等方面的知識；掌握行政主體的抽象行為和具體行為的內(nèi)容，包括行政立法行為和制定其他規(guī)范性文件等抽象行政行為，行政檢查、行政許可、行政處罰、行政強制等行政執(zhí)法行為，行政裁決和行政仲裁等行政司法行為，行政指導(dǎo)、行政合同等特殊行為，以及行政程序法的有關(guān)內(nèi)容；知曉如何對行政權(quán)力進行監(jiān)督制約和對行政相對人合法權(quán)利進行法律救濟，包括監(jiān)督行政法制、行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償、行

5、政補償?shù)鹊葍?nèi)容。從而有助于人們增加依法行政、依法辦事和促進依法行政所需的行政法律知識和能力。第三節(jié)第三節(jié) 研究方法研究方法其一，參考文獻。其二，參考法規(guī)。其三，引例。其四，正文。其五，問題與思考。其六，索引。第四節(jié)第四節(jié) 內(nèi)容安排內(nèi)容安排第一編緒論；第二編行政組織人員法；第三編行政行為法；第四編行政程序法；第五編行政監(jiān)督救濟法；第六編行政訴訟法。【索引】行政責(zé)任說民事責(zé)任說行政行為說公法義務(wù)說行政征用稅費課征行政補償范圍財產(chǎn)征用損失補償公用征收補償財產(chǎn)權(quán)限制特別犧牲補償公權(quán)力附隨效果特別犧牲補償無因管理損失補償完全補償說適當(dāng)補償說相應(yīng)補償說合理補償說非財產(chǎn)權(quán)損失補償行政征用行為引起的補償無因管

6、理引起的補償古典征用補償管制性征用補償事實征用補償行政補償?shù)姆绞叫姓a償?shù)某绦蚝霞魏虖娭撇疬w案第二章第二章 行政法的基本范疇行政法的基本范疇 第一節(jié) 行政法的概念和特征 第二節(jié) 行政法的淵源和分類 第三節(jié) 行政法的地位和作用 第四節(jié) 行政法的法律關(guān)系 第五節(jié) 行政法的歷史發(fā)展【引例】如何區(qū)分公共行政與私人行政【引例】如何區(qū)分公共行政與私人行政王某是四川省某高校外語系二年級的本科生。1996年10月下旬的一天傍晚，她在學(xué)校宿舍里私自用電爐煮飯時不慎失火，造成部分公私財物毀損，本人也被輕微燒傷。因其行為嚴(yán)重違反了學(xué)校關(guān)于禁止在學(xué)生宿舍使用燃煤、燃油爐具和各種用于煮飯、燒水的電熱器具的規(guī)定，故受到

7、記大過的處分，同時學(xué)?？倓?wù)處行政科依據(jù)學(xué)校有關(guān)規(guī)定給予其罰款100元的“行政處罰”。這期間，我國行政處罰法剛剛施行（自1996年10月1日起施行），各種媒體正在廣泛宣傳該法有關(guān)知識；王某看報后認為學(xué)校行政科不是國家行政機關(guān)，無權(quán)對他實施行政處罰，要求退還那100元罰款，但校方不予退還；于是王某將此爭執(zhí)情況反映到省教育委員會，要求撤銷學(xué)校作出的“行政處罰”，責(zé)令學(xué)校退還該項罰款。此案涉及的問題是：學(xué)校行政科及其“行政處罰”行為是什么性質(zhì)？案例所涉及的問題究竟是否屬于行政法調(diào)整的范圍？第一節(jié)第一節(jié) 行政法的概念和特征行政法的概念和特征 一、行政的含義 所謂“行政”，英文為Administratio

8、n，語源出于拉丁文administrare，原義是“執(zhí)行事務(wù)”。本書在動態(tài)上將“行政”定義為執(zhí)行國家意志的關(guān)于國家事務(wù)和公共事務(wù)的執(zhí)行性決策、組織、調(diào)控和處理等公共管理活動或過程，這也是最常用的含義；在靜態(tài)上將“行政”定義為執(zhí)行國家意志的承擔(dān)執(zhí)行性國家事務(wù)和公共事務(wù)的公共管理組織，即人們通常所說的除國家立法機關(guān)、司法機關(guān)以外的國家行政機關(guān)。（一）國外有代表性的行政法概念 1大陸法系的行政法概念。大陸法系國家嚴(yán)格區(qū)分公法和私法，將行政法列入公法范疇，且大都設(shè)有行政法院，故大陸法系的行政法概念有其顯著特點。2英美法系的行政法概念。在英美法系國家，公法和私法一般不作嚴(yán)格區(qū)分，也不另設(shè)行政法院，行政案

9、件同民事案件一樣由普通法院審理，其行政法概念要比大陸法系國家的行政法概念窄一些。3日本的行政法概念。二、行政法的概念二、行政法的概念（二）我國有代表性的行政法概念 1“單一關(guān)系調(diào)整說”。2“兩種關(guān)系同時調(diào)整說”。3“行政權(quán)力雙向規(guī)范說”。概括和借鑒上述理論觀點，這里將行政法定義為：所謂行政法，是指對行政活動過程特別是行政權(quán)力運行過程加以規(guī)范、監(jiān)督與補救，調(diào)整行政與監(jiān)督行政的主體及其行為所形成的社會關(guān)系的有關(guān)法律規(guī)范和原則的總稱。三、行政法的特征三、行政法的特征 行政法的形式特征 （1）尚無統(tǒng)一、完整的實體行政法典（2）有統(tǒng)一的行政程序法典（3）行政法規(guī)范及其存在形式特別多 行政法的內(nèi)容特征（1

10、）內(nèi)容廣泛、數(shù)量龐大（2）易于變動、穩(wěn)定性弱（3）實體規(guī)范與程序規(guī)范交織共存第二節(jié)第二節(jié) 行政法的淵源和分類行政法的淵源和分類 一、行政法的淵源 行政法的淵源，是指行政法律規(guī)范的根本來源和外部表現(xiàn)形式。我國行政規(guī)范體系的寶塔型結(jié)構(gòu)：1.憲法2.法律3.行政法規(guī)4.地方性法規(guī)（含自治條例、單行條例）5.部門規(guī)章和地方政府規(guī)章6.面廣量大層次多的其他行政規(guī)范性文件（不屬于立法、地方立法和行政立法的一類抽象行政行為）（一）憲法 憲法所包含的行政法律規(guī)范通常是原則性很強，涉及行政權(quán)力的取得、行使及對其進行監(jiān)督的根本性問題的規(guī)定。（二）法律 狹義的法律，是由全國人大及其常委會制定的。（三）行政法規(guī) 行政

11、法規(guī)是國務(wù)院制定的一類規(guī)范性文件的總稱，它是對比較原則的法律規(guī)定加以具體化的主要形式之一，數(shù)量較大。（四）地方性法規(guī) 地方性法規(guī)是由省、自治區(qū)、直轄市以及“較大的市”的人大及其常委會制定的，成為地方行政機關(guān)行使行政權(quán)力的重要依據(jù)之一。（五）自治條例和單行條例自治條例和單行條例是民族自治地方權(quán)力機關(guān)按照法定權(quán)限并依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟和文化的特點所制定的一類規(guī)范性文件。（六）行政規(guī)章行政規(guī)章分為部門規(guī)章和地方政府規(guī)章，前者是由國務(wù)院組成部門和一部分具有行政管理職能的直屬機構(gòu)依法制定的，后者是由省、自治區(qū)、直轄市、較大的市的人民政府依法制定的。（七）國際條約我國參加和批準(zhǔn)的國際條約（但保留條款除

12、外），凡內(nèi)容涉及行政法的，也是重要淵源。（八）法律解釋有權(quán)機關(guān)對法律、法規(guī)、規(guī)章所作的解釋，包括立法解釋、司法解釋、行政解釋和地方解釋，凡涉及行政法的，通常也作為行政法的淵源。（九）其他行政法淵源這包括行政機關(guān)與黨派、與群眾團體等聯(lián)合發(fā)布的法規(guī)、規(guī)章等文件。此類淵源的產(chǎn)生有特殊的國情和時代背景，今后將會逐步減少。二、行政法的分類二、行政法的分類當(dāng)代行政法有多種分類方式，主要是：1以行政法的功能作用為標(biāo)準(zhǔn)，可分為三類：第一類是關(guān)于行政組織和人員的法律規(guī)范，包括行政組織法和行政人員法（如公務(wù)員法）；第二類是關(guān)于行政主體的行為的法律規(guī)范，包括各種專門領(lǐng)域的行政作用法，其數(shù)量特別多；第三類是關(guān)于對行政

13、進行監(jiān)督以及進行權(quán)利救濟的法律規(guī)范，包括審計法、行政監(jiān)察法、行政復(fù)議法、行政訴訟法、行政賠償法、行政補償法等監(jiān)督救濟法，此類法律規(guī)范的比重越來越大，作用日益重要。2以行政法調(diào)整對象的范圍為標(biāo)準(zhǔn)，可分為一般行政法與特別行政法。3以行政法規(guī)范的性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)，可分為實體行政法(也即行政實體法)和程序行政法（包括行政訴訟法和行政程序法）。第三節(jié)第三節(jié) 行政法的地位和作用行政法的地位和作用 一、行政法在法律體系中的地位（一）行政法是現(xiàn)代法律體系中三大部門法之法律體系是一國的憲法和各個部門法所組成的有機整體，缺少任何一個法律部門都難以建立完整且有效的法律秩序。人們通常把一國的法律劃分為憲法統(tǒng)率下的民事法律、

14、刑事法律、行政法律三大部門（可將其他相近相關(guān)法律部門劃入這三大部門中去）。（二）行政法是憲法的實施法行政法與民法、刑法等部門法是憲法的實施法。憲法在一個國家的法律體系中最為重要，地位最高，它調(diào)整一個國家的政治制度、經(jīng)濟制度、法律制度等基本制度。但是，憲法在許多方面的規(guī)定，是抽象和原則性的，需要一系列部門法來加以具體化，其中行政法是實施憲法的最重要法律部門。二、行政法的作用 行政法的作用。行政法的作用是多方面的，總體來說是“雙保”：通過監(jiān)督行政權(quán)力來保護公民權(quán)利來保護行政相對人的合法權(quán)益（一些西方國家稱之為控權(quán)（一）保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益（二）監(jiān)督行政權(quán)力主體，防止違法行使行政權(quán)力（

15、三）保障行政權(quán)力合法有效行使，維護社會秩序和公共利益第四節(jié)第四節(jié) 行政法的法律關(guān)系行政法的法律關(guān)系 一、行政法的法律關(guān)系的含義和特點所謂行政法的法律關(guān)系，概括地說，是指基于行政法律規(guī)范的確認和調(diào)整而在行政關(guān)系以及監(jiān)督行政關(guān)系的當(dāng)事人之間形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。主要特點是：1這種法律關(guān)系的當(dāng)事人中必有一方是行政主體。2行政法律關(guān)系當(dāng)事人雙方的地位不對等。3行政法律關(guān)系當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)基本上由法律規(guī)范事先規(guī)定，一般來說不能由當(dāng)事人相互約定和自由選擇，當(dāng)事人只能依法享有權(quán)利并承擔(dān)義務(wù)。4行政法律關(guān)系當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)具有相對性和統(tǒng)一性。5行政法律關(guān)系引起的爭議大都由行政機關(guān)或行政裁判機關(guān)依照行政程序或行政

16、司法程序加以解決，只有在法律明文規(guī)定的情況下才通過司法程序解決。二、行政法律關(guān)系的分類二、行政法律關(guān)系的分類 對于行政法律關(guān)系有各種分類方法。我國行政法制實務(wù)界和行政法學(xué)界普遍認同的一種主要的劃分方法，是將行政法律關(guān)系劃分為外部行政法律關(guān)系與內(nèi)部行政法律關(guān)系這樣兩類關(guān)系（一）外部行政法律關(guān)系 這是指行政主體在行政活動中與相對一方所發(fā)生的法律關(guān)系，是最主要的行政法律關(guān)系。（二）內(nèi)部行政法律關(guān)系 這是指在行政活動中發(fā)生于行政機關(guān)內(nèi)部的法律關(guān)系。它包括行政機關(guān)之間的行政法律關(guān)系和行政機關(guān)與公務(wù)員之間的行政法律關(guān)系及行政監(jiān)察法律關(guān)系。三、行政法律關(guān)系的構(gòu)成要素三、行政法律關(guān)系的構(gòu)成要素 行政法律關(guān)系由

17、主體、內(nèi)容和客體三要素構(gòu)成。（一）行政法律關(guān)系的主體 主要包括：國家行政機關(guān)、其他國家機關(guān)、公民、法人、其他各種經(jīng)濟組織和社會組織。（二）行政法律關(guān)系的內(nèi)容 主要包括兩個方面，即行政主體的權(quán)利義務(wù)和行政相對方的權(quán)利義務(wù)。（三）行政法律關(guān)系的客體 一般認為，行政法律關(guān)系的客體包括：（1）物。（2）行為。（3）精神財富。四、行政法律關(guān)系的變動四、行政法律關(guān)系的變動（一）行政法律關(guān)系的產(chǎn)生行政法律關(guān)系的產(chǎn)生，是指由于一定的法律事實而在行政主體與相對方之間形成特定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。（二）行政法律關(guān)系的變更 行政法律關(guān)系的變更，是指行政法律關(guān)系在存續(xù)期間發(fā)生的變化。（三）行政法律關(guān)系的消滅 行政法律關(guān)系的

18、消滅，是指行政法律關(guān)系的終止或不復(fù)存在。（四）行政法律關(guān)系變動之因 行政法律關(guān)系的變動，以相應(yīng)的行政法律規(guī)范的存在為前提，以一定的法律事實的出現(xiàn)為主因。第五節(jié)第五節(jié) 行政法的歷史發(fā)展行政法的歷史發(fā)展 一、國外行政法的歷史發(fā)展（一）國外行政法的產(chǎn)生發(fā)展背景（二）大陸法系行政法模式 1法國的行政法 2德國的行政法（三）英美法系行政法模式 1英國的行政法 2美國的行政法（四）特殊的日本行政法二、新中國行政法的歷史發(fā)展（一）行政法的恢復(fù)發(fā)展階段（二）行政法的快速發(fā)展階段1我們用十余年的時間建立起行政法體系的基本框架。2隨著各個部門法的不斷完善，我國已經(jīng)形成比較健全的行政立法、執(zhí)法和司法（或裁判）體系。

19、3各級政府根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)，建立起了完整系統(tǒng)的行政執(zhí)法機構(gòu)和執(zhí)法隊伍，執(zhí)法人員素質(zhì)不斷提高，執(zhí)法水平也有所進步。41989年行政訴訟法的頒布實施，被公認為是我國行政法治進程中的一座里程碑，標(biāo)志著我國依法行政開始進入重視保護公民權(quán)利和監(jiān)督行政權(quán)力的新階段?！舅饕啃姓姓ㄐ姓ǖ奶卣餍姓ǖ臏Y源行政法的分類行政法的作用行政法的法律關(guān)系行政法律關(guān)系的構(gòu)成行政法律關(guān)系的主體行政法律關(guān)系的客體行政法律關(guān)系的內(nèi)容行政法史第三章第三章 行政法的基本原則行政法的基本原則第一節(jié) 行政法的基本原則概述第二節(jié) 行政合法性原則第三節(jié) 行政合理性原則第四節(jié) 行政應(yīng)急性原則第五節(jié) 行政信賴保護原則【引例】傷心的廣告

20、牌與失信的政府行為 本案的爭議焦點在于：成都市市容環(huán)境管理局及其他相關(guān)執(zhí)法部門的強制拆除行為發(fā)生在行政許可法生效之后，是否符合行政許可法之規(guī)定？本案中對廣告牌的審批由數(shù)個行政機關(guān)負責(zé)，因而導(dǎo)致沖突，該問題在行政許可法之下應(yīng)當(dāng)如何解決？有關(guān)政府機關(guān)的行為是否違背了行政合法性原則、行政合理性原則和信賴?yán)姹Ｗo原則？第一節(jié)第一節(jié) 行政法基本原則概述行政法基本原則概述 一、行政法基本原則的含義 所謂行政法的基本原則，是指貫穿行政領(lǐng)域法律關(guān)系的始終，調(diào)整和決定行政法主體的行為，指導(dǎo)行政法實踐（包括行政立法、行政執(zhí)法、行政司法、法律監(jiān)督的行為過程）全過程的原理和準(zhǔn)則。我國行政法的基本原則總的來說可概括為行

21、政法治原則，具體來說，行政法治原則又可分解為行政合法性原則、行政合理性原則、行政應(yīng)急性原則和行政信賴保護原則。二、行政法基本原則的特點 1行政法基本原則具有普遍性。2行政法基本原則具有基礎(chǔ)性。3行政法基本原則具有自身的特殊性。4行政法基本原則具有不可替代的特殊功能。第二節(jié)第二節(jié) 行政合法性原則行政合法性原則 一、行政合法性原則的含義 行政合法性原則是行政法治的核心內(nèi)容。它是指行政權(quán)力的設(shè)立、行使必須依據(jù)法律，符合法律要求，不能與憲法和法律相抵觸（這里所說的法律是廣義的法律，也即多層次的法律規(guī)范）。行政合法性原則要求行政主體必須嚴(yán)格遵行行政法律規(guī)范的要求，不得享有行政法律規(guī)范以外的特權(quán)，超越法定

22、權(quán)限的行為無效；行政違法行為依法應(yīng)受到法律制裁，行政主體應(yīng)對其行政違法行為承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任?？傮w而言，行政合法性原則主要包括兩大方面的要求：一曰實體合法，二曰程序合法。而且這里所說的“法”，也應(yīng)作廣義的理解。二、行政合法性原則的具體要求1任何行政職權(quán)都必須基于法律的授予才能存在。2任何行政職權(quán)的行使應(yīng)依據(jù)法律、遵守法律。3任何行政職權(quán)的授予和委托及其運用都必須具有法律依據(jù)，符合法律要旨。否則就被視為濫用行政權(quán)力。4任何違反上述要求的行政活動，非經(jīng)法律事后認可，均可被宣布為無效。行政合法性原則這幾個方面的具體要求，總的來說就是要求行政主體應(yīng)嚴(yán)格依法辦事，行政管理活動應(yīng)有法可依，嚴(yán)格按照法律規(guī)范

23、進行，違背法律規(guī)定的行為要受到法律追究并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。三、行政合法性原則的適用方法 合法性原則的合法，不僅包括狹義的法律，也包括一切行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章。任何行政行為均不得與這些法律規(guī)范相違背，這是法治國家對行政機關(guān)的最低也是最根本的要求。上位法優(yōu)于下位法這條原則決定了行政機關(guān)在執(zhí)法時，其所依據(jù)的法律規(guī)范不能與上位法相沖突。但是還有一個問題也是常常引發(fā)爭議的，這就是在行政程序中，究竟誰有權(quán)力對法律之間的沖突作出具有約束力的判斷？第三節(jié)第三節(jié) 行政合理性原則行政合理性原則 一、行政合理性原則的含義 行政合理性原則是行政法治原則又一重要組成部分。它是指行政機關(guān)不僅應(yīng)當(dāng)按照法律、法規(guī)規(guī)定

24、的條件、種類和幅度范圍作出行政決定，而且要求這種決定應(yīng)符合法律的意圖和精神，符合公平正義等法律理性，符合全社會共同行為準(zhǔn)則的社會公理。行政合理性原則中的“理”，實際上是指體現(xiàn)全社會共同遵守的行為準(zhǔn)則的法理。行政主體即便在自由裁量范圍內(nèi)作出行政行為，也應(yīng)受此法理約束。國外行政法學(xué)常用的比例原則的內(nèi)容與此相近。簡言之，行政合理性原則要求行政主體的行為應(yīng)當(dāng)符合立法目的，出于正當(dāng)考慮，合乎情理公德，彼此關(guān)系協(xié)調(diào)，過錯大小與責(zé)任大小基本相當(dāng)，否則該行政主體應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)后果。二、行政合理性原則的產(chǎn)生背景二、行政合理性原則的產(chǎn)生背景 行政合理性原則是基于實際行政活動的需要而存在的。任何法律都是有限度的，尤其是

25、規(guī)范行政活動的法律。行政合理性原則是基于自由裁量權(quán)而產(chǎn)生的。所謂自由裁量權(quán)，是指行政機關(guān)在法律規(guī)范明示或默示的范圍內(nèi)，基于行政目的，在合理判斷的基礎(chǔ)上決定作為或不作為，以及如何作為的權(quán)力。行政合法性原則和行政合理性原則共同構(gòu)成行政法治原則的主要內(nèi)容。合法性原則主要解決行政合法與非法問題，合理性原則解決行政是否適當(dāng)?shù)膯栴}。三、行政合理性原則的具體要求三、行政合理性原則的具體要求 行政合理性原則作為一項普遍適用的行政法的基本原則，它要求行政主體的行為應(yīng)當(dāng)符合立法目的、出于正當(dāng)考慮、合乎情理、彼此協(xié)調(diào)，否則就要承擔(dān)相應(yīng)的法律后果，例如行政訴訟中的行政敗訴方所得到的變更判決。其具體要求主要有：1行政行

26、為的動因應(yīng)符合立法目的。2行政行為應(yīng)建立在正當(dāng)考慮的基礎(chǔ)上，要有正當(dāng)?shù)膭訖C。3行政行為的內(nèi)容應(yīng)合乎情理。4同時，行政合理性原則還包含實施行政緊急行為、以實現(xiàn)社會穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)的要求?？傊?，行政合理性原則要求行政機關(guān)的行為要符合常理，與行政內(nèi)部及外部各方面因素相協(xié)調(diào)。第四節(jié)第四節(jié) 行政應(yīng)急性原則行政應(yīng)急性原則 一、重新認識行政應(yīng)急性原則的背景 很長一個時期以來法學(xué)界和實務(wù)界忽視了行政應(yīng)急性原則在整個行政法制建設(shè)中的應(yīng)有地位和作用，顯然也是一個不可忽視的制約因素或曰理論誤區(qū)。在出現(xiàn)SARS疫情的非常規(guī)狀態(tài)下，政府機關(guān)應(yīng)對危機的管理工作可否根據(jù)實際需要實行緊急行政程序，靈活采取各種行之有效的手段，

27、包括各種應(yīng)急性的行政指令措施和行政指導(dǎo)措施？公共危機管理的經(jīng)驗教訓(xùn)啟示人們：應(yīng)注意將行政應(yīng)急原則列入我國行政法的基本原則體系，發(fā)揮其應(yīng)有的指導(dǎo)作用。二、行政應(yīng)急性原則的含義二、行政應(yīng)急性原則的含義 行政應(yīng)急性原則是指行政主體為保障重大公共利益和行政相對人根本利益，維護經(jīng)濟與社會秩序，保障社會穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展，在面臨突發(fā)事件導(dǎo)致公共管理危機等緊急情況下特別是進入緊急狀態(tài)下，可實施行政應(yīng)急措施，其中既包括具有行政作用法上的具體規(guī)定的行為，也可包括一些沒有具體法律規(guī)范甚至停止某些憲法權(quán)利和法律權(quán)利、中斷某些憲法和法律條款實施、或突破一般行政程序規(guī)范的行為，同時也為常態(tài)下的各種應(yīng)急準(zhǔn)備工作（如應(yīng)急工作機構(gòu)

28、的建設(shè)、應(yīng)急隊伍的日常建設(shè)、應(yīng)急物資的儲備更替等等）提供指導(dǎo)和依據(jù)。三、運用行政應(yīng)急性原則符合法治主義的要三、運用行政應(yīng)急性原則符合法治主義的要求求 表面看來，在面臨突發(fā)事件等緊急情況下實施行政應(yīng)急措施，其中包括一些沒有具體法律依據(jù)甚至?xí)和Ｄ承椃?quán)利和法律權(quán)利、中斷某些法律規(guī)范實施的行為，似乎違背了法治原則；但實際上，這是政府為了國家、社會和全體公民的長遠和根本利益而作的理性選擇，是符合實質(zhì)法治主義要求的、利大于弊的危機管理舉措，其最終目的是通過化解危機因素，恢復(fù)和維持公共權(quán)力與公民權(quán)利之間的良性互動關(guān)系，從根本上維護公民權(quán)利。第五節(jié)第五節(jié) 行政信賴保護原則行政信賴保護原則一、行政信賴保護的

29、理念行政信賴性原則也即行政法上的信賴?yán)姹Ｗo原則，一般認為該原則萌芽于第一次世界大戰(zhàn)前后的德國。這一階段，英美法國家也另辟蹊徑地在行政法上確立了與此近似的“合法預(yù)期原則”或“不得翻供原則”。信賴保護原則之所以應(yīng)確立為當(dāng)代行政法上的一項基本原則，其背后的社會基礎(chǔ)是行政民主化潮流影響之下的“政府公民”關(guān)系結(jié)構(gòu)，其具體的現(xiàn)實條件則集中表現(xiàn)為當(dāng)代國家在行政模式上的革新演進。所謂信賴?yán)?，是指行政相對人因基于對行政機關(guān)先行行為而受有利益，行政相對人得基于對行政機關(guān)之信賴而保有該利益，或者當(dāng)該利益受到損害時，獲得相應(yīng)的補償。二、行政信賴保護原則的內(nèi)涵二、行政信賴保護原則的內(nèi)涵第一個方面，強調(diào)行政信賴保護的

30、依據(jù)蘊涵于現(xiàn)代法治國家的精神之中。第二個方面，指出“信賴”的客體是行政過程中的某些不變因素。第三個方面，闡明信賴保護所“保護”的客體是行政相對人的信賴?yán)妗５谒膫€方面，提出信賴保護的實現(xiàn)在于對行政主體的誠信保障附以一定的約束性責(zé)任。信賴保護原則是指在現(xiàn)代法治國家中，基于保護人民正當(dāng)權(quán)益的考慮，行政主體對其在在頒發(fā)證照、征收征用財產(chǎn)等行政管理過程中形成的可預(yù)期的行為、承諾、規(guī)則、慣例、狀態(tài)等可預(yù)期因素，必須遵守信用，不得隨意變更，否則將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任；如出于重大公共利益的考量確需變更時必須作出相應(yīng)的補救安排。三、行政信賴性原則的地位和作用三、行政信賴性原則的地位和作用 我們認為，信賴保護原則

31、在當(dāng)代行政法中具有重要的地位和作用，應(yīng)當(dāng)與行政合法性、行政合理性、行政應(yīng)急性等原則并重，作為當(dāng)代行政法的基本原則之一，在公共行政管理的諸領(lǐng)域、諸層面、諸環(huán)節(jié)中發(fā)揮應(yīng)有的指導(dǎo)作用。信賴?yán)姹Ｗo原則的核心思想在于防止行政機關(guān)無視相對人合法權(quán)益，恣意行政，使行政秩序處于不穩(wěn)定狀態(tài)，更使相對人利益缺少保障?！舅饕啃姓ㄖ沃髁x 行政法的基本原則 行政法基本原則的特點 行政合法性原則 行政合理性原則 行政應(yīng)急性原則 行政信賴保護原則 雙流行政機關(guān)一律強拆機場高速路側(cè)廣告牌案件 寧波規(guī)劃局改變城市規(guī)劃被置疑損害信賴?yán)姘讣?武漢政府機關(guān)贖買“麻木”事件第二編第二編 行政組織人員法行政組織人員法第四章第四章

32、 行政組織與行政組織法行政組織與行政組織法 第一節(jié) 行政主體和行政組織概述 第二節(jié) 行政組織法基本問題 第三節(jié) 中央行政組織法 第四節(jié) 地方行政組織法 第五節(jié) 其他公務(wù)組織法【引例】陳莉訴徐州市泉山區(qū)城市管理局行【引例】陳莉訴徐州市泉山區(qū)城市管理局行政處罰案政處罰案 2002年8月21日，江蘇省徐州市泉山區(qū)城市管理局(以下簡稱城市管理局)執(zhí)法人員以陳莉擅自占用道路經(jīng)營冷飲并影響市容為由，以城市環(huán)境綜合整治指揮部(以下簡稱綜合整治指揮部)的名義，扣押了陳莉經(jīng)營用的冰柜等物品。陳莉不服，認為城市管理局和徐州市泉山區(qū)人民政府(以下簡稱區(qū)政府)扣押財產(chǎn)的行政強制措施違法，于2003年1月6日向江蘇省徐

33、州市中級人民法院提起行政訴訟。本案爭議的焦點之一是：城市環(huán)境綜合整治指揮部是否具有行政訴訟的被告資格？泉山區(qū)人民政府是否應(yīng)該作為本案的被告？第一節(jié)第一節(jié) 行政主體和行政組織概述行政主體和行政組織概述一、行政主體概述 （一）行政主體的概念行政主體是指依法享有國家行政職權(quán)，能代表國家獨立進行行政管理并獨立參加行政訴訟的組織。這一概念可以從以下幾方面把握：第一，行政主體是一種組織，而不是個人。第二，行政主體是依法擁有國家行政職權(quán)的組織。第三，行政主體有權(quán)代表國家獨立行使行政權(quán)力。第四，行政主體能夠獨立參加行政訴訟。（二）行政主體與相關(guān)概念的區(qū)別1行政主體與行政法律關(guān)系主體。2行政主體與行政機關(guān)。（三

34、）行政主體的地位第一，行政主體在國家行政組織中的地位。第二，行政主體在對外管理中的法律地位。（四）行政主體的范圍和種類1.行政主體的范圍2.行政主體的種類根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，可以對行政主體作不同的分類。（1）職權(quán)行政主體與授權(quán)行政主體。（2）中央行政主體和地方行政主體。（3）地域性行政主體和公務(wù)性行政主體。（五）行政主體的資格及確認1.行政主體的資格（1）組織要件。（2）法律要件。2.行政主體資格的確認二、行政組織概述二、行政組織概述（一）行政組織的界定 行政組織是指擔(dān)當(dāng)行政事務(wù)、享有行政權(quán)的各級人民政府及其設(shè)置的行政機關(guān)的綜合體。這一概念包含以下幾層內(nèi)容：第一，行政組織是行政機關(guān)的組合體，是行政

35、機關(guān)組成的有機系統(tǒng)。第二，行政組織是各級人民政府的組織，由各級人民政府以及設(shè)置的行政機關(guān)組成。第三，行政組織是擔(dān)當(dāng)行政事務(wù)，行使行政權(quán)的組織。（二）行政組織與相關(guān)概念的區(qū)別 為了準(zhǔn)確把握行政組織的內(nèi)涵，需要將行政組織與相關(guān)概念加以區(qū)分。1行政組織與行政機關(guān)。2行政組織與行政機構(gòu)。3行政組織與公務(wù)員。（三）行政組織的設(shè)置 1.中央行政組織 2.地方行政組織第二節(jié)第二節(jié) 行政組織法基本問題行政組織法基本問題一、行政組織法的概念行政組織法可界定為規(guī)范行政的組織過程和控制行政組織的法。該界定可從以下幾方面理解：第一，行政組織法是規(guī)范行政組織過程的法。第二，行政組織法是控制行政組織的法。第三，行政組織法

36、是與組織行政和行政組織有關(guān)的法律規(guī)范的總稱。（二）行政組織法的基本原則行政組織法的基本原則是對行政組織法基本精神的概括。1.依法組織原則2.行政分權(quán)原則3組織效率原則（三）行政組織法的內(nèi)容 1.行政組織法的基本概念 2.行政組織法的基本原則 3.行政組織形態(tài)（行政主體制度）4.行政權(quán)的內(nèi)容與形式 5.中央行政組織法 6.地方行政組織法 7.其他公務(wù)組織法 8.行政授權(quán)與行政委托 9.行政代理與行政協(xié)助 10.行政組織程序制度 11.行政機關(guān)編制法。12.公務(wù)員法。（四）行政組織法的體系 1.我國現(xiàn)有的行政組織法除憲法關(guān)于行政權(quán)與行政組織的規(guī)定外，主要由三部分構(gòu)成。第一部分是國務(wù)院組織法與地方各

37、級人民代表大會和地方各級人民政府組織法（以下簡稱地方組織法）。第二部分是單行法律中關(guān)于行政權(quán)與行政組織的規(guī)定。如行政處罰法、行政許可法的有關(guān)規(guī)定。第三部分是有關(guān)行政組織的法律性與法規(guī)性文件。2.行政組織法體系的完善（五）行政組織法的功能和地位 1.行政組織法的功能 2.行政組織法的地位 行政組織法的地位，可從多個角度分析：（1）行政組織法在行政法體系中的地位。首先，行政組織法是行政法的基本組成部分。其次，行政組織法是行政運作法的基礎(chǔ)。再次，行政組織法可以推動行政救濟法的完善。（2）行政組織法在行政法治實踐中的地位。第三節(jié)第三節(jié) 中央行政組織法中央行政組織法 一、中央行政組織的界定與設(shè)置（一）中

38、央行政組織的界定和設(shè)置1.國務(wù)院2.國務(wù)院組成部門3.國務(wù)院直屬機構(gòu)4.國務(wù)院辦事機構(gòu)5.國務(wù)院部委管理的國家局此外，國務(wù)院還設(shè)有19個議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和臨時機構(gòu)。（二）中央行政組織在地方的分支機關(guān)嚴(yán)格地說，中央在地方的分支機關(guān)也屬于中央行政組織的范疇。但和中央行政機關(guān)不同，他們的管轄僅涉及一定行政區(qū)域，而不及于全國。二、中央行政組織的法律問題二、中央行政組織的法律問題（一）中央行政組織的權(quán)力中央行政組織的權(quán)力包含兩個層次：一是中央行政組織的整體權(quán)力。這通常規(guī)定在憲法中，但由具體的中央行政組織法予以細化。二是中央行政組織中各個行政機關(guān)的權(quán)力。這通常由中央行政組織法予以規(guī)定。（二）中央行政組織的管理

39、體制從國外情況看，中央行政組織的管理體制主要有四種：1美國式的聯(lián)邦垂直管理體制2德國式的分級管理體制3法國式的國家垂直管理體制4日本式的國家行政管理體制和上述國家相比，我國與日本的模式比較接近。（三）中央行政組織的結(jié)構(gòu)1中央行政機關(guān)的類型2組織層次與管理幅度（四）中央行政組織的規(guī)模行政組織的規(guī)模涉及兩項內(nèi)容：一是行政機關(guān)的數(shù)量以及行政機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的數(shù)量；二是公務(wù)員的總定額。從國外的情況看，控制政府規(guī)模的手段有兩種：第一種是立法控制。第二種是預(yù)算控制。在我國，對政府規(guī)模的控制主要通過行政手段進行。無論是行政機關(guān)的設(shè)置，還是行政機關(guān)的人員定額主要由政府決定，唯一的例外是國務(wù)院組成部門的設(shè)置要經(jīng)過國

40、家權(quán)力機關(guān)批準(zhǔn)。如果行政機關(guān)需要擴編，則需要征得編制管理部門的同意。三、中央行政組織法的完善三、中央行政組織法的完善 目前，我國中央行政組織法主要由三部分組成：第一，憲法中的規(guī)定。第二，法律的規(guī)定。具體有三種形式，一是行政組織法典，如國務(wù)院組織法。二是單行法律中有關(guān)中央政府及各部門的規(guī)定，如立法法。三是法律性文件。如第九屆全國人民代表大會第一次會議關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的決定。第三，行政法規(guī)的規(guī)定。第四節(jié) 地方行政組織法 一、地方組織法的界定和設(shè)置一、地方組織法的界定和設(shè)置（一）地方組織的含義 第一，地方組織是承擔(dān)地方行政的組織。第二，地方組織受國家控制。第三，地方組織主要由地方行政機關(guān)構(gòu)成。

41、（二）地方組織法的內(nèi)涵 地方組織法是設(shè)定地方制度，規(guī)范地方組織的法律規(guī)范的總稱。具體的說，地方組織法包括兩方面內(nèi)容：1.地方制度 2.地方組織（三）地方組織的設(shè)置（三）地方組織的設(shè)置 按照憲法和地方組織法的規(guī)定，我國地方組織由地方各級權(quán)力機關(guān)（地方各級人民代表大會及常務(wù)委員會）、地方各級人民政府及其工作部門組成。此外，由于管理的需要，地方組織還設(shè)有大量的派出機關(guān)和派出機構(gòu)。1地方各級權(quán)力機關(guān) 2.地方各級人民政府 3.地方各級人民政府的工作部門 4.派出機關(guān)和派出機構(gòu)二、地方制度存在的問題二、地方制度存在的問題 1地方分權(quán)不發(fā)達 2民主程度不高 3行政官員唯上不唯民 4地區(qū)發(fā)展不平衡 5中央對

42、地方缺乏有效控制 6地方制度的法律規(guī)范不足三、地方制度的發(fā)展構(gòu)想三、地方制度的發(fā)展構(gòu)想法律分權(quán)制法律分權(quán)制我國目前的地方制度可概括為有限行政分權(quán)制。即地方作為國家的分治區(qū)存在，沒有獨立的法律地位，但又存在一定程度的分權(quán)，只是地方分權(quán)不充分，并缺乏法律保障。我們主張，地方制度改革的近期目標(biāo)應(yīng)當(dāng)實行法律分權(quán)制，賦予地方獨立的法律地位。至于地方制度發(fā)展的長遠目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)是在地方實現(xiàn)充分的民主管理。法律分權(quán)制具體包含以下內(nèi)容：第一，在形式上，通過法律來規(guī)定中央和地方的關(guān)系，明確地方的法律地位、事權(quán)和權(quán)限范圍。第二，在內(nèi)容上，一方面要擴大地方的自主權(quán)，另一方面要加強國家對地方的控制。第三，在保障機制上，首

43、先要確立法院作為最后保障機關(guān)。四、地方組織法的完善四、地方組織法的完善 同中央行政組織法類似，現(xiàn)行地方組織法內(nèi)容單薄，難以滿足實際需要。目前，我國地方組織法由兩部分構(gòu)成：第一，憲法中的條款。第二，地方組織法。另外，國務(wù)院組織法中涉及國務(wù)院與地方政府關(guān)系的規(guī)定，同樣對地方政府有約束力。從法律條文看，現(xiàn)行地方組織法對地方制度僅作了輪廓性的規(guī)定，非常原則，存有諸多問題。如地方制度的許多方面沒有規(guī)定，有的規(guī)定不完整，有的規(guī)定不合理等等。地方組織法的完善，第五節(jié)第五節(jié) 其他公務(wù)組織法其他公務(wù)組織法一、其他公務(wù)組織的界定和類型其他公務(wù)組織是指國家行政組織系統(tǒng)外，承擔(dān)公共事務(wù)，履行公共職能的其他組織。包括法

44、律法規(guī)授權(quán)組織，行政機關(guān)委托的組織以及與行政機關(guān)合作履行職責(zé)的組織。在我國，其他公務(wù)組織有多種類型：（一）國立學(xué)校、圖書館等公務(wù)組織（二）社區(qū)組織居民委員會和村民委員會（三）行業(yè)組織（四）職業(yè)協(xié)會（五）農(nóng)業(yè)合作社（六）技術(shù)性監(jiān)督機構(gòu)（七）公證和仲裁機關(guān)（八）其他利益團體（九）企業(yè)組織二、其他公務(wù)組織存在的必要性二、其他公務(wù)組織存在的必要性 其他公務(wù)組織的出現(xiàn)是對傳統(tǒng)國家管理的修正，是社會發(fā)展的必然。其存在的必要性在于：第一，是現(xiàn)代公共管理的需要。第二，是提高管理效率的需要。第三，是民主參與、市民自治的需要。第四，是社會利益多元化發(fā)展的需要。第五，是有效控制行政權(quán)的需要。三、其他公務(wù)組織的發(fā)展及

45、立法構(gòu)想三、其他公務(wù)組織的發(fā)展及立法構(gòu)想 如何培育和發(fā)展其他公務(wù)組織，是一個十分重要的問題。今后至少應(yīng)從以下幾個方面努力：（一）合理界定其他公務(wù)組織的活動領(lǐng)域 （二）積極推行其他公務(wù)組織的改革試點（三）加快其他公務(wù)組織立法【索引】行政組織行政組織法行政編制法行政管理體制行政機關(guān)行政機構(gòu)行政主體行政授權(quán)行政委托行政代理行政協(xié)助其他公務(wù)組織國務(wù)院的“三定規(guī)定”法律分權(quán)制民主集中制第五章第五章 行政公務(wù)人員及其相關(guān)立法行政公務(wù)人員及其相關(guān)立法第一節(jié) 行政公務(wù)人員概述第二節(jié) 行政公務(wù)員的概念、性質(zhì)與身份第三節(jié) 行政公務(wù)員的義務(wù)、權(quán)利與責(zé)任【引例】如何看待聘任制的公務(wù)員【引例】如何看待聘任制的公務(wù)員（四

46、川在線消息）2004年9月4日，龔飲江從3名競聘者中脫穎而出，成為“成都市外商投資促進中心”常務(wù)副主任的人選。他也因此成為成都市的“政府雇員”第一人!龔飲江的走馬上任也標(biāo)志著政府雇員制走進成都。政府用人為什么跨過龐大的公務(wù)員隊伍，以招聘的形式引進龔飲江這類非公務(wù)員人才?雇員進入政府后會給政府工作帶來怎樣的變化?政府雇員制對我國現(xiàn)行的公務(wù)員制度有沒有影響，會有哪些影響?第一節(jié)第一節(jié) 行政公務(wù)人員概述行政公務(wù)人員概述 一、行政公務(wù)人員的概念行政公務(wù)人員，是基于一定的行政公務(wù)身份而代表行政主體行使行政職權(quán)、履行行政職責(zé)、實施行政管理的工作人員。也有的論著稱之為行政人。行政公務(wù)人員具有下列特征：第一，

47、行政公務(wù)人員是個人。由于法律規(guī)范往往都是將某方面或某項行政權(quán)力直接賦予一定的組織，而不是個人，因此行政公務(wù)人員不是行政職權(quán)的法律主體。第二，行政公務(wù)人員是直接或間接代表行政主體實施行政職務(wù)的人員。第三，基于一定公務(wù)身份關(guān)系是行政公務(wù)人員實施行政管理行為的法律基礎(chǔ)。第四，行政公務(wù)人員所實施的行政職務(wù)行為的法律后果歸屬于他所代表的行政主體。二、行政公務(wù)人員的范圍二、行政公務(wù)人員的范圍從現(xiàn)行法律規(guī)定來劃分，可將行政公務(wù)人員劃分為行政機關(guān)中的國家公務(wù)員和其他行政公務(wù)人員。（一）行政公務(wù)員行政機關(guān)中的國家公務(wù)員行政公務(wù)員是指國家依法定方式和程序任用，在中央和地方國家行政機關(guān)中行使國家行政職權(quán)、執(zhí)行行政職

48、務(wù)的工作人員。（二）其他行政公務(wù)人員其他行政公務(wù)人員是指除國家公務(wù)員以外的行政公務(wù)人員。其范圍具體包括：代表被授權(quán)組織實施行政公務(wù)的人員；受行政主體委托實施行政公務(wù)的人員；代表受委托組織（也就間接代表了行政主體）實施行政公務(wù)的人員；行政機關(guān)中除國家公務(wù)員外代表行政機關(guān)實施行政公務(wù)的人員。三、行政公務(wù)人員的行政職務(wù)關(guān)系三、行政公務(wù)人員的行政職務(wù)關(guān)系行政職務(wù)關(guān)系，是指行政公務(wù)人員基于一定的行政職務(wù)而在任職期間與行政主體（代表國家）之間所形成的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系。由于行政公務(wù)人員可分為國家公務(wù)員與其他行政公務(wù)人員，故行政職務(wù)關(guān)系也可以分成行政機關(guān)與國家公務(wù)員之間的行政職務(wù)關(guān)系，以及行政主體與其他行政公務(wù)

49、人員之間的行政職務(wù)關(guān)系兩種類型。行政公務(wù)人員與其代表的行政主體之間形成行政職務(wù)關(guān)系，取得代表行政主體實施行政權(quán)力的資格。行政職務(wù)關(guān)系的內(nèi)容是行政法所規(guī)定的行政主體與行政公務(wù)人員之間的權(quán)利和義務(wù)。第二節(jié)第二節(jié) 行政公務(wù)員的概念、性質(zhì)與身份行政公務(wù)員的概念、性質(zhì)與身份一、公務(wù)員制度與公務(wù)員法（一）公務(wù)員制度的發(fā)展概述公務(wù)員一詞是外來語，英文為CIVILSERVANT或CIVILSERVICE。譯為“文官”、“文員”、“文職人員”、“公職人員”。其中公務(wù)員是比較通常譯法。公務(wù)員制度是民主、法治的產(chǎn)物（二）我國公務(wù)員制度的法治化進程從1993年國務(wù)院發(fā)布實施國家公務(wù)員暫行條例起，我國的公務(wù)員制度只有短

50、短十幾年的歷史。公務(wù)員法是公務(wù)員管理的總章程性質(zhì)的法律，但僅有這部法律是不夠的，還要陸續(xù)制定工資法、懲戒法、退休法、錄用法、回避法、辭職辭退法等法律法規(guī)與其配套。二、行政公務(wù)員概述二、行政公務(wù)員概述（一）行政公務(wù)員的概念 根據(jù)公務(wù)員法規(guī)定，我國的公務(wù)員是指依法履行公職，納入國家行政編制，由國家財政負擔(dān)工資福利的工作人員。行政公務(wù)員包含三個要素：（1）行政性。（2）職權(quán)性。（3）國家性。（二）行政公務(wù)員的分類 行政公務(wù)員的職位類別劃分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類等類別。行政公務(wù)員職務(wù)分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。各行政機關(guān)依照確定的職能、規(guī)格、編制限額、職數(shù)以及結(jié)構(gòu)比例，設(shè)置本機關(guān)公務(wù)員的具

51、體職位，并確定各職位的工作職責(zé)和任職資格條件。三、行政公務(wù)員的性質(zhì)三、行政公務(wù)員的性質(zhì)（一）行政職務(wù)關(guān)系 公務(wù)員法對公務(wù)員的界定，是以履行公職為基礎(chǔ)、以服務(wù)于國家和社會為條件、以與國家形成委托法律關(guān)系為紐帶。國家職務(wù)關(guān)系因一定的法律事實的出現(xiàn)而產(chǎn)生、變更和消滅。（二）行政公務(wù)員與國家 行政公務(wù)員與國家的關(guān)系是以履行公職為基礎(chǔ)、以服務(wù)于國家和社會為特征。行政公務(wù)員與國家實際上是一種委托法律關(guān)系。行政公務(wù)員的法律地位反映在公務(wù)員與國家行政機關(guān)的關(guān)系上，就是國家行政機關(guān)與公務(wù)員之間的委托法律關(guān)系。四、行政公務(wù)員的資格與身份四、行政公務(wù)員的資格與身份（一）行政公務(wù)員的資格條件（二）行政公務(wù)員的身份 公

52、民經(jīng)法律程序成為公務(wù)員之后，其公民的身份和法律地位并不因此而喪失。因此，公務(wù)員一般都具有雙重身份（或多重身份），既是公務(wù)員也是公民；具有雙重行為，以個人的名義進行的活動屬于個人行為，以國家代表人的身份實施公共事務(wù)和社會事務(wù)管理的活動屬于公務(wù)行為。第三節(jié)第三節(jié) 行政公務(wù)員的義務(wù)、權(quán)利與責(zé)任行政公務(wù)員的義務(wù)、權(quán)利與責(zé)任 一、行政公務(wù)員的法律地位 在行政法律關(guān)系中，行政公務(wù)員的法律地位是指公務(wù)員通過法定方式和程序任職于國家行政機關(guān)，產(chǎn)生了行政職務(wù)關(guān)系后，在具體的行政法律關(guān)系中的特定法律地位。1在外部行政法律關(guān)系中，行政公務(wù)員是作為行政機關(guān)的代表。2在內(nèi)部行政法律關(guān)系中，行政公務(wù)員是一方當(dāng)事人。3在行

53、政訴訟法律關(guān)系中，行政公務(wù)員不具有訴訟當(dāng)事人的地位。二、行政公務(wù)員的義務(wù)、權(quán)利與法律責(zé)任（一）行政公務(wù)員的義務(wù) 行政公務(wù)員的義務(wù)，是指法律基于公務(wù)員的身份，對于公務(wù)員必須作出某種行為或不得作出某種行為的約束與限制。（二）行政公務(wù)員的權(quán)利 行政公務(wù)員的權(quán)利，是指國家法律基于行政公務(wù)員的身份和職責(zé)，對其在行使職權(quán)、執(zhí)行公務(wù)過程中能夠作出或不作出一定行為的許可和保障。（三）行政公務(wù)員的法律責(zé)任 行政公務(wù)員的法律責(zé)任指行政公務(wù)員違反公務(wù)員法律規(guī)范所應(yīng)承擔(dān)的法律后果。【索引【索引】行政公務(wù)人員行政人公務(wù)員行政公務(wù)員常任制公務(wù)員聘任制公務(wù)員行政職務(wù)關(guān)系公務(wù)員的義務(wù)公務(wù)員的權(quán)利公務(wù)員的法律責(zé)任其他行政公務(wù)人

54、員公務(wù)員規(guī)模公務(wù)員法第六章第六章 行政相對人及其權(quán)利義務(wù)行政相對人及其權(quán)利義務(wù)第一節(jié) 行政相對人概述第二節(jié) 行政相對人的權(quán)利第三節(jié) 行政相對人的義務(wù)【引例】相對人程序權(quán)利受到侵害案【引例】相對人程序權(quán)利受到侵害案 問題：原告劉某處于什么法律地位？享有哪些權(quán)利？劉某的行為是否構(gòu)成阻礙公務(wù)的行為？第一節(jié)第一節(jié) 行政相對人概述行政相對人概述 一、行政相對人的概念 行政相對人（簡稱相對人，也稱行政相對方）是行政法和行政法學(xué)中一個重要和常用的概念，其基本含義就是指行政機關(guān)的行為所指向的、與行政機關(guān)相對應(yīng)的一方（包括作為公民的自然人，具有法人資格的企事業(yè)單位等，其他組織形態(tài) 行政法理論必須以其本原主體人民

55、為核心來架構(gòu)，在行政法律關(guān)系中，必須重視研究行政相對人所處的地位，使行政相對人不再被單純地看成管理對象，而應(yīng)重新認識行政相對人在行政管理和行政法制運行過程中的地位和作用。二、行政相對人的三種含義二、行政相對人的三種含義1最狹義的行政相對人。即認為行政行為直接指向的公民、法人或其他社會組織，德國即采這種定義模式（德語為Adressat）。2狹義的行政相對人。這種行政相對人不僅包括上述最狹義行政相對人，同時還包括因行政行為的第三人效力（Dritten Wirkung）影響而涉及的利害關(guān)系人，比如行政處罰中的受害人3廣義的行政相對人。也是本書所要采取的定義模式，即行政相對人是與行政主體相對應(yīng)的，參與

56、各種行政法律關(guān)系，并享有相應(yīng)的權(quán)利或履行相應(yīng)的義務(wù)的公民、法人和其他組織。三、本書的行政相對人定義與行政主體相對應(yīng)的，參與各種行政法律關(guān)系，并享有相應(yīng)的權(quán)利或履行相應(yīng)的義務(wù)的公民、法人和其他組織。此定義有助于從宏觀上勾勒行政法律關(guān)系中公民、法人和其他社會組織的法律地位。下一節(jié)所稱的行政相對人，也是指廣義的行政相對人。第二節(jié)第二節(jié) 行政相對人的權(quán)利行政相對人的權(quán)利一、其他國家和地區(qū)的學(xué)者概括的相對人權(quán)利 1德國。2我國臺灣地區(qū)。二、大陸學(xué)者劃分的行政相對人權(quán)利類型三、值得保護的利益與反射利益正所謂“無救濟即無權(quán)利”，權(quán)利的實現(xiàn)最終意義上要靠行政救濟程序來加以保障。因此研究行政法律關(guān)系中行政相對人

57、的權(quán)利最重要的意義就在于為行政救濟程序（行政復(fù)議、行政訴訟）中適格的申請人或原告提供鑒別的標(biāo)準(zhǔn)。還有一種利益，被普遍認為是不被法律保護的，這就是反射利益（德語Reflexrech或Rechtsreflex）。從字面上講，應(yīng)翻譯為法律的反射作用，即指利益人缺乏法律根據(jù)，依法律法規(guī)的規(guī)定或具體行政行為而間接獲得的不具有請求權(quán)之單純利益。比如某房地產(chǎn)因為政府的城市規(guī)劃而將獲得升值，如果政府決定撤銷或變更該規(guī)劃，該房地產(chǎn)商不得以其可望增加的利益受到損害為由提起行政訴訟。第三節(jié)第三節(jié) 行政相對人的義務(wù)行政相對人的義務(wù) 行政法律關(guān)系中行政相對人享有權(quán)利，同時亦要承擔(dān)義務(wù)。這些義務(wù)包括：1.服從行政管理的義

58、務(wù)。2.協(xié)助公務(wù)執(zhí)行的義務(wù)。3.提供真實信息的義務(wù)。4.遵守行政程序的義務(wù)。5.接受監(jiān)督和調(diào)查的義務(wù)。【索引【索引】行政相對人 行政相對人的權(quán)利 行政相對人的義務(wù) 公民 法人 其他組織 外國人 無國籍人 外國組織 值得保護的利益 反射利益第三編第三編 行政行為法行政行為法第七章第七章 行政行為的基本理論行政行為的基本理論第一節(jié) 行政行為的概念與特征第二節(jié) 行政行為的分類第三節(jié) 行政行為的成立第四節(jié) 行政行為的效力【引例】田永訴北京科技大學(xué)案【引例】田永訴北京科技大學(xué)案田永系北京科技大學(xué)2004級學(xué)生，1996年2月參加電磁學(xué)課程補考時被監(jiān)考老師發(fā)現(xiàn)夾帶紙條，按照考場紀(jì)律停止了田永的考試，北京科

59、技大學(xué)決定對田永按退學(xué)處理，并填發(fā)了學(xué)籍變動通知。但北京科技大學(xué)沒有直接向田永宣布處分決定和送達變更學(xué)籍通知，也未給田永辦理退學(xué)手續(xù)。田永繼續(xù)在該校以在校大學(xué)生的身份參加正常學(xué)習(xí)及學(xué)校組織的活動，并繳納了有關(guān)學(xué)習(xí)費用，學(xué)校也為田永注冊、發(fā)放大學(xué)生補助津貼，還安排田永參加畢業(yè)實習(xí)設(shè)計。1998年6月，北京科技大學(xué)以田永不具有學(xué)籍為由，拒絕為其頒發(fā)畢業(yè)證，也未向教育行政部門呈報畢業(yè)派遣資格表。田永遂向北京市海淀區(qū)人民法院提起行政訴訟，狀告北京科技大學(xué)拒絕頒發(fā)畢業(yè)證和學(xué)位證的行為違法。海淀區(qū)人民法院以行政訴訟案件受理，并依據(jù)行政訴訟法判決北京科技大學(xué)敗訴。從本案可以看出，獲得國家法律賦予行政管理權(quán)的

60、組織行使行政權(quán)力的行為屬于行政行為，對此行為不服，依法可以提起行政訴訟。當(dāng)然，也有一些專家學(xué)者對此持不同意見。第一節(jié)第一節(jié) 行政行為的概念與特征行政行為的概念與特征一、行政行為的概念在當(dāng)今的行政法制實務(wù)中，作出行政管理行為的主體日益多元化，這些主體作出的行政管理行為也日益多樣化，傳統(tǒng)的行政行為制度和理論正在經(jīng)受挑戰(zhàn)、發(fā)生變化，學(xué)界和實務(wù)界必須認真研究和積極回應(yīng)這種變化，簡言之，必須重新認識行政行為的內(nèi)涵和外延，發(fā)展趨勢是今后將采用更廣義的行政行為概念。本書從當(dāng)下我國行政法制和行政法學(xué)的現(xiàn)實出發(fā)，將行政行為定義為：行政主體履行行政職責(zé)、運用行政職權(quán)而實施行政管理或提供行政服務(wù)并產(chǎn)生法律效果的行為

61、。行政行為既包括行政主體實施行政管理的活動，也包括行政主體提供行政服務(wù)的行為。就一個行政行為而言，既可能存在行政相對人，也可能不存在直接的行政相對人。二、行政行為的特征二、行政行為的特征 與民事法律行為及其它行為相比較，行政行為具有以下特征：（一）行政行為是由行政主體所實施的行為（二）行政行為是行政主體行使行政權(quán)力的行為（三）行政行為是產(chǎn)生法律效果的行為（四）行政行為必須符合法律的規(guī)定第二節(jié)第二節(jié) 行政行為的分類行政行為的分類 一、抽象行政行為與具體行政行為 二、依職權(quán)行政行為與依申請行政行為 三、內(nèi)部行政行為與外部行政行為 四、要式行政行為與非要式行政行為 五、作為行政行為與不作為行政行為

62、六、羈束行政行為與自由裁量行政行為 七、單方行政行為與雙方行政行為第三節(jié)第三節(jié) 行政行為的成立行政行為的成立 一、行政行為生效的條件（一）主體條件（二）職權(quán)條件 1按管轄事務(wù)劃分。2按級別劃分。3按地域劃分。（三）內(nèi)容條件（四）程序及形式條件二、行政行為生效二、行政行為生效（一）即時生效（二）送達生效（三）附款成熟時生效 三、行政行為的失效（一）確認無效（二）撤銷（三）廢止（四）期限屆滿（五）其他失效情形第四節(jié)第四節(jié) 行政行為的效力行政行為的效力行政行為的效力是指行政行為所發(fā)生的法律效果，這種法律效果表現(xiàn)為它產(chǎn)生特定的法律約束力或強制力。一、公定力行政行為的公定力，是指行政行為一旦作出，不論是

63、否合法，即具有被推定為合法而要求所有機關(guān)、組織或個人表示尊重的一種法律效力。因此，公定力也被認為是一種推定的法律效力。二、確定力行政行為的確定力，也被稱為不可變更力，是指行政行為對行政主體和行政相對人所具有的不受任意撤銷和改變的法律效力。三、拘束力拘束力是指已生效行政行為具有的約束和限制行政主體、行政相對人及其他人的法律效力。四、執(zhí)行力執(zhí)行力指已生效的行政行為要求行政主體和行政相對人對其內(nèi)容予以實現(xiàn)的法律效力?！舅饕舅饕啃姓袨樾姓袨榈奶卣餍姓袨榈姆诸惓橄笮姓袨榫唧w行政行為羈束行政行為自由裁量行為依職權(quán)的行為依申請的行為內(nèi)部行為外部行為行政行為生效的條件行政行為的生效行政行為的失效行

64、政行為的效力公定力確定力拘束力執(zhí)行力第八章第八章 抽象行政行為抽象行政行為第一節(jié) 抽象行政行為概述第二節(jié) 行政立法行為第三節(jié) 制定行政規(guī)范性文件【引例【引例】1孫志剛事件 2美亭化工廠訴南京市江寧區(qū)政府“立法”不作為案 3喬占祥訴鐵道部“春運”提價案 4縣政府發(fā)紅頭文件強行扣減干部工資第一節(jié)第一節(jié) 抽象行政行為概述抽象行政行為概述一、抽象行政行為的概念與特征對于抽象行政行為，可以從動態(tài)、靜態(tài)兩方面進行考察分析。從動態(tài)方面講，抽象行政行為是指國家行政機關(guān)針對不特定的人和不特定的事制定具有普遍約束力的行為規(guī)則的行為。從靜態(tài)方面講，抽象行政行為是指國家行政機關(guān)針對不特定的人和不特定的事制定的具有普遍

65、約束力的行為規(guī)則，包括行政法規(guī)、規(guī)章和其他具有普遍約束力的決定、命令等。我們認為，抽象行政行為具有以下特征：1對象的普遍性。2效力的普遍性和持續(xù)性。3準(zhǔn)立法性。二、抽象行政行為的分類二、抽象行政行為的分類1行政機關(guān)的行政立法行為。2行政機關(guān)除行政立法行為以外的其他抽象行政行為。三、抽象行政行為有效成立的要件三、抽象行政行為有效成立的要件（一）行政立法有效成立的要件1行政立法經(jīng)享有相應(yīng)行政立法權(quán)的行政機關(guān)討論決定。2行政立法經(jīng)行政首長簽署。3行政立法公開發(fā)布。(二)其他抽象行政行為的成立要件1其他抽象行政行為的成立不以相應(yīng)行政機關(guān)正式會議討論決定為必要要件。2行政首長簽署是所有抽象行政行為成立的

66、必備要件。3公開發(fā)布也是所有抽象行政行為成立的必備要件。第二節(jié)第二節(jié) 行政立法行為行政立法行為 一、行政立法的概念與特點(一)行政立法的概念 行政立法是指國家行政機關(guān)依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序，制定行政法規(guī)和規(guī)章的活動。(二)行政立法的特點 1行政立法的“行政”性質(zhì) 2行政立法的“立法”性質(zhì)二、行政立法的分類二、行政立法的分類 依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，可以對行政立法作不同的分類。依據(jù)行政立法權(quán)的來源不同，行政立法可以分為一般授權(quán)立法和特別授權(quán)立法。依據(jù)行政立法權(quán)行使的主體不同，行政立法可以分為中央行政立法和地方行政立法。依據(jù)行政立法的內(nèi)容不同，行政立法可以分為執(zhí)行性立法、補充性立法和試驗性立法。行政立法的這些不同分類分別具有不同的意義與作用。(一)一般授權(quán)立法和特別授權(quán)立法(二)中央行政立法和地方行政立法(三)執(zhí)行性立法、補充性立法和試驗性立法 三、行政立法的主體及其權(quán)限三、行政立法的主體及其權(quán)限(一)行政立法的主體行政立法的主體是指依法取得行政立法權(quán)，可以制定行政法規(guī)或行政規(guī)章的國家行政機關(guān)。根據(jù)我國憲法、組織法以及有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，目前我國行政立法的主體為：1國務(wù)院。2國務(wù)院各部、各委員