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1、中國現(xiàn)行法院體制存在 問題及對策
我國現(xiàn)行的法院體制是在實行高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟的特定歷史背景下建立和發(fā)展起來的，這一體制存在有諸多問題：市場經(jīng)濟體制的內(nèi)在要求與法院體制的矛盾日益凸現(xiàn)；法院的地位和權(quán)力與客觀形勢發(fā)展對其要求極不適應(yīng)；法院獨立審判原則與現(xiàn)行執(zhí)法體制矛盾突出；現(xiàn)行審判機構(gòu)的職權(quán)劃分，無法貫徹經(jīng)濟高效、司法公正的原則。對法院體制改革應(yīng)采取的對應(yīng)措施是：真正落實憲法規(guī)定的法院在國家機構(gòu)中的地位和權(quán)力；建立健全司法獨立的保障制度；將地方法院隸屬于地方政…… 司法獨立、司法公正是法治的核心命題，也是法治國家必備的條件。在近代民主國家，司法獨立、司法公正早已成為一項
2、憲法原則與法治實踐。我國現(xiàn)行的法院體制是在經(jīng)濟上實行高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟的特定歷史背景下，逐步建立和發(fā)展起來的，因而這一體制不可避免地帶著那個時代的烙印。隨著我國改革開放的深入，落后的法院體制已成為制約和阻礙我國經(jīng)濟發(fā)展以及社會主義市場經(jīng)濟建立的桎梏，同時也嚴(yán)重影響著我國法制建設(shè)的歷史進程。對此，本文通過分析我國法院體制中存在的問題，進而探討法院體制改革的對策?！ ∫弧⑽覈F(xiàn)行法院體制存在的主要問題 黨的“十五大”明確提出，要逐步推進司法改革，從制度上保證司法機關(guān)依法獨立，公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)。[1](P32)但是，目前在人民法院獨立、公正行使審判權(quán)問題上，卻存在著體制上的問題。 1.
3、市場經(jīng)濟體制的內(nèi)在要求與現(xiàn)行法院體制的矛盾日益凸顯。市場經(jīng)濟是一種法治的、主體多元化和公開競爭的經(jīng)濟，保證對市場主體的公平保護，公平執(zhí)法，是我國市場經(jīng)濟對司法部門的內(nèi)在要求。但是現(xiàn)行的法院體制卻很難做到這一點?，F(xiàn)行的法院體制是在計劃經(jīng)濟的年代里建立起來并延續(xù)至今。在權(quán)力高度集中的計劃經(jīng)濟體制下，一切經(jīng)濟、政治活動都圍繞著行政權(quán)力進行，必須要為高度集中的政治權(quán)力服務(wù)。建國初期，我國法院甚至被作為政府的一個職能部門。1954年憲法頒布后，雖在體制上有了變化，國家設(shè)立了全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，但由于當(dāng)?shù)氐胤礁骷壢嗣翊泶髸辉O(shè)常委會，在人民代表大會閉會期間，由本級人民政府行使常委會的
4、職權(quán)。同時，從1954年《人民法院組織法》制定開始，我國建立了以行政區(qū)劃為依據(jù)，司法與行政管轄區(qū)相重合的法院組織體系。這樣，法院勢必受政府的監(jiān)督，并向政府負(fù)責(zé)。1980年后，縣級以上地方各級人民代表大會陸續(xù)設(shè)置了常委會，法院的地位才象征性的有所改變。但是，體制上并沒有實質(zhì)性的變化。在人們的觀念中法院仍從屬于政府，于是，法院做為政府的“直屬單位”便堂而皇之地出現(xiàn)在黨政機關(guān)的“紅頭文件”當(dāng)中。在這種體制下，法院當(dāng)然要受政府長官意志的擺布，因而失去了“正義天秤”的作用，完全成了政府的辦事機構(gòu)，審判的獨立和公正便無法保障?，F(xiàn)實生活中，“法只管老百姓，刑難上大夫，以言代法，以權(quán)廢法”等現(xiàn)象的存在就是明證
5、?！八痉C關(guān)是國家公平和正義的最后一道屏障，一個國家一旦失去了司法公平，這個國家便無公平與正義可言?！盵2] 2.地方各級人民法院在國家中的地位和權(quán)力與形勢發(fā)展對法院的要求極不適應(yīng)。這主要表現(xiàn)在：(1)法院的地位遠(yuǎn)低于行政機關(guān)。在我國，法院內(nèi)部關(guān)系的處理完全引入了經(jīng)常為行政系統(tǒng)采用的等級模式。例如，省高級法院院長是副省級官員，副院長有廳局級和副廳局級的不同等級，各庭庭長是處級，副庭長是副處級，其他各級法院法官也都有這種行政級別的明確劃分。實際上，“這種模式是完全行政化的，是完全違背司法職業(yè)以及司法決策的內(nèi)在要求的”[3]。這種級別的劃分體現(xiàn)了司法對行政的依附，從加強司法獨立，提高司法機關(guān)地位
6、考慮，應(yīng)徹底取消。近年來這種情況雖略有改善，但地方法院院長的級別仍比政府低半格。法院級別偏低，不僅影響了法官的積極性，更主要的是，行政機關(guān)憑借其優(yōu)勢地位和權(quán)威，極大地影響了法院的執(zhí)法權(quán)威。(2)法院缺乏監(jiān)督和制約行政機關(guān)的權(quán)力。美國著名學(xué)者諾內(nèi)特和塞爾茲尼克指出，“法治誕生于法律機構(gòu)取得足夠獨立的權(quán)威對政府權(quán)力的行使規(guī)范約束的時候”。[4](P59)只有法律機構(gòu)有了充足的資源可以對政府權(quán)力加以限制時，法律才渴望從政治中獨立出來，并在社會調(diào)控體系中獲得主導(dǎo)性地位——這樣的社會，才能被恰當(dāng)?shù)胤Q作“法制社會”。[5]然而，擁有世界上最多立法主體的中國，每年都有上千個由行政機關(guān)制定的法規(guī)、規(guī)章出臺，這
7、些“法”之間的沖突、矛盾時有發(fā)生，立法無章，越權(quán)立法，甚至與憲法矛盾等現(xiàn)象時有發(fā)生。但是對此卻沒有監(jiān)督和制約的機制。歷史證明，任何國家只要推行憲政，都會有違憲的行為發(fā)生。中國實際上存在著違憲問題，在現(xiàn)行法規(guī)中，并不是個別現(xiàn)象，但作為代表公平與正義的人民法院，無論法規(guī)怎樣規(guī)定，也得將其作為裁決的依據(jù)，卻沒有辦法加以制約和修正?！ ?.人民法院獨立審判原則與現(xiàn)行體制執(zhí)法體制的矛盾極為突出?！霸谖覈?，依法治國的實現(xiàn)，關(guān)鍵之一是司法獨立能否切實得到實現(xiàn)”。[6]依據(jù)我國憲法規(guī)定“地方各級人民法院由同級人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督”。但實際上，“我國現(xiàn)實中通行的是一種黨委領(lǐng)導(dǎo)，人民代表大會和上級
8、司法機關(guān)監(jiān)督指導(dǎo)，政府管理人、財、物的司法體制”[7]。按照黨管干部的原則，地方各級法院上至院長、副院長，下到庭長、審判委員會委員、審判員均由同級黨委預(yù)先討論確定，然后才交同級人大選舉或常委會任命，而政府首長肯定是常委中的重要人物，因而，對人選有足夠的權(quán)力。另外，根據(jù)政府統(tǒng)管財政的原則，法院的人員開支，業(yè)務(wù)經(jīng)費，統(tǒng)統(tǒng)由同級政府負(fù)責(zé)?？梢姡F(xiàn)行的法院管理體制實際上沿用的是地方主管，上級法院協(xié)管的傳統(tǒng)干部人事體制。法官級別套用行政級別，干部由政府人事部門管理。在人權(quán)、財權(quán)均受制于同級黨委和政府的情況下，法院要獨立審判而不受其干涉，根本不可能。一個人事不獨立，經(jīng)費不獨立，裝備不獨立的審判機關(guān)還談得上
9、獨立審判嗎？這是一個具有內(nèi)在對抗性矛盾的體制設(shè)計。審判人員往往處于要么堅持原則，秉公辦案而被撤職、免職或調(diào)離，要么聽之任之，違心保住“烏紗帽”的兩難境地。法院也面臨著要么抵制干涉而被削減經(jīng)費，要么接受“批示”而增加經(jīng)費的尷尬局面。改革開放以來，在經(jīng)濟迅猛發(fā)展的同時，假冒偽劣產(chǎn)品在很多地方公開生產(chǎn)和銷售，“三角債”問題日益普遍和突出。在這些問題的形成中，地方保護主義，特別是不獨立的法院受指示影響所采取的地方司法保護主義起到了“保護傘”的作用。如受當(dāng)?shù)卣氨Ｗo本地經(jīng)濟發(fā)展”，“增加財政收入”，“肥水不可外流”等錯誤思想的支配和影響，一些地方法院該判的不判，該罰的不罰，極大損害了社會主義法制的統(tǒng)一
10、，所以舊的法院體制已到了非改不可的境地?！ ?.現(xiàn)行的審判組織機構(gòu)的職權(quán)劃分，使貫徹經(jīng)濟高效、司法公正原則越來越難。從經(jīng)濟的視角透視法律規(guī)范的運作成本，引入效益觀，我們可以得出如下命題：經(jīng)濟的思考在司法裁決的過程中起著重要的作用，法院和立法機關(guān)更明確地運用經(jīng)濟理論會使法律制度得到改善。即訴訟所要達(dá)到的理性的選擇——以最小的資源花費來達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，判決應(yīng)當(dāng)在保障公平的限度內(nèi)，符合效益最大化原則，以促進社會的效率公平和有序。在市場決定的成本高于法律決定的成本時，審判程序便因之而發(fā)生，恰當(dāng)?shù)膶徟袡C構(gòu)的設(shè)置和審判程序不僅可以通過裁決使資源配置達(dá)到效益最大化，而且本身也必須盡可能地降低成本。我國法院的
11、審判組織有獨任制、合議院和審判委員會?！叭齻€組織中合議庭的職權(quán)過輕，而審委會的職權(quán)過重，案件的審理雖由合議庭負(fù)責(zé)，但一般來說，合議庭往往沒有最后的決定權(quán)，其結(jié)果必然不利于提高法官的素質(zhì)和責(zé)任心，不利于廉政建設(shè)和責(zé)任追究。”[8]而且審委會需要討論和決定的案件比較多，其成員也大多同時兼任著司法行政工作，因而效率較低且質(zhì)量不高，經(jīng)濟案件本需要及時結(jié)案，以求達(dá)到較好的社會和經(jīng)濟效益，但因不合理的職權(quán)劃分，就使審判人員想快也快不了。這既不符合經(jīng)濟高效的原則，更不利于保護當(dāng)事人的合法權(quán)益，和社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展所需要的公正、高效的執(zhí)法環(huán)境更是格格不入。因此，對上述弊端必須進行改革?！ 《?、對我國法院體制
12、改革的幾點建議 法院體制改革是一項復(fù)雜而艱巨的系統(tǒng)工程，必須在黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，本著積極、認(rèn)真的態(tài)度，并結(jié)合我國的客觀實際和憲法的具體要求進行。筆者認(rèn)為，對我國法院體制進行改革，應(yīng)采取下列對策?！ ?.真正落實憲法規(guī)定的人民法院在國家機構(gòu)的地位和權(quán)力。憲法規(guī)定，人民法院為國家審判機關(guān)，人民政府為行政機關(guān)，它們是平行并列關(guān)系。它們相互配合和支持，同時亦有制約。但是，在現(xiàn)實生活中，確有關(guān)系不順的一面，并直接妨礙了人民法院獨立行使審判權(quán)。近年來，從社會輿論到政治講壇，有一個共同的觀點，那就是強調(diào)通過提高法官素質(zhì)的辦法，達(dá)到抑制行政干涉，維護司法獨立的目的。實際上，這是一種脫離實際的想法。因為在我國現(xiàn)行
13、干部管理體制下，法官個人是無法與行政機關(guān)的出面相抗衡的?，F(xiàn)在的法院與政府的關(guān)系，實際上已離開憲法的規(guī)定而變成一種從屬關(guān)系。法院實際上已不成其為獨立于政府之外的司法機關(guān)，不少地方政府甚至認(rèn)為，法院只是其直屬機關(guān)，只能順從。在這樣的關(guān)系下，法院還談得上什么獨立審判、公正執(zhí)法呢？客觀地講，目前在我國，來自各個方面對司法活動的干擾和干預(yù)還相當(dāng)嚴(yán)重，在一些地方，甚至存在無案不說情，無案不干預(yù)的不正常現(xiàn)象，司法機關(guān)獨立行使職權(quán)幾乎成為一句空話，社會的公平、正義無從實現(xiàn)。所以，必須恢復(fù)憲法賦予法院應(yīng)有的法律地位，即各級人民法院成為各級國家審判機關(guān)，而不是從屬于各級政府的職能部門，并且必須通過一定的法律形式，將憲法關(guān)于人民法院獨立審判，不受行政機關(guān)干涉的原則規(guī)定具體化、條文化。[9](P269)同時還應(yīng)規(guī)定行政機關(guān)干涉司法所應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任，總的原則要求是，審判活動絕不能受制于行政機關(guān)?！?
中國現(xiàn)行法院體制存在 問題及對策
