關(guān)于林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的調(diào)查與研究.doc
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工作報告/調(diào)查報告 關(guān)于林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的調(diào)查與研究 關(guān)于林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的調(diào)查與研究 孫彪 近幾年,隨著社會主義市場經(jīng)濟的不斷深入,黨中央、國務(wù)院和省政府制定了鼓勵非公有制林業(yè)發(fā)展的若干政策,促進了我市集體林產(chǎn)權(quán)制度的改革。一些地區(qū)取得了顯著成效,積累了好的經(jīng)驗和做法。 一、集體林產(chǎn)權(quán)制度改革現(xiàn)狀 1998年以來,尤其是在中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》及省政府《關(guān)于加快發(fā)展商品林和非公有制林業(yè)的通知》下發(fā)以后,我市集體林產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營方式發(fā)生了重大變革。商品林建設(shè)的多元化投入、多形式經(jīng)營、多層次發(fā)展的形勢已見雛形。至2004年底,全市集體林林地使用權(quán)、林木所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)已經(jīng)明晰到戶的面積為340.98萬畝,占全市集體林業(yè)用地總面積665.96萬畝的51.2%,并有不斷擴大的趨勢。其中,近幾年通過改革分權(quán)到戶的集體林面積為268.58萬畝,具體是:管護承包面積96.1萬畝,經(jīng)營承包面積72.76萬畝,招標、拍賣、協(xié)商出讓面積99.72萬畝;1983年林業(yè)"三定"工作中分包到戶的自留山和責任山面積72.4萬畝。 二、集體林產(chǎn)權(quán)制度改革的總體評價 集體林產(chǎn)權(quán)制度改革,解決的是制約林業(yè)快速發(fā)展的生產(chǎn)關(guān)系問題,改革后的利與弊,是顯而易見的。 ?。ㄒ唬┘w林產(chǎn)權(quán)制度改革的突出成效 通過改革,將山林所有權(quán)明晰到戶,調(diào)動了林權(quán)所有者投資營造林和保護森林資源的積極性,推動了林業(yè)發(fā)展。 1、改革充分調(diào)動了社會各界投資營林生產(chǎn)的積極性 過去山林歸集體所有,在村民誰都有誰都沒有的情況下,營林生產(chǎn)與群眾利益結(jié)合不緊密,造林靠政府發(fā)動,村民則是出工不出力,致使造林成活率、保存率普遍偏低,年年造林不見林,林地資源利用率、收益率極低。通過林權(quán)改革,將集體林地使用權(quán)、林木所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)明晰到戶,建立起合法穩(wěn)定的承包、租賃關(guān)系,增強了村民及社會各界投資林業(yè)生產(chǎn)的信心。 在造林綠化方面,我市近三年來完成造林96.27萬畝中,非公有制投資造林就達45.8萬畝,占全市完成造林面積的47.6%。僅2004年度,我市非公有制造林就達20175戶,完成造林面積27.28萬畝,占我市年度造林面積的88%,超百畝的有141戶,超500畝的有5戶,超千畝的有2戶。昌圖縣林業(yè)局職工韓慶華,通過林地承包方式在朝陽、大興鄉(xiāng)承包宜林荒溝1100畝,投資155萬元,營造新品種楊樹80萬株,現(xiàn)平均胸徑已達12cm;鐵嶺縣造林大戶劉德信,在完成自有自留山、責任山造林的基礎(chǔ)上,于1998年起,又通過承包或轉(zhuǎn)包的方式承包林地550畝,營造楊樹10萬株,目前平均胸徑已達18cm,價值500萬元以上。寬松的林業(yè)政策,調(diào)動了群眾造林的積極性,造林大戶的涌現(xiàn)又帶動了周邊的群眾。通過林權(quán)改革,非公有制造林已逐步成為造林的主體。 2、林業(yè)產(chǎn)業(yè)長足發(fā)展,地方經(jīng)濟又增新亮點 首先,非公有制造林進程的加快,為苗木花卉業(yè)帶來了新的發(fā)展機遇。我市以靠山鄉(xiāng)為核心的苗木花卉基地面積已增至9.5萬畝,年產(chǎn)商品苗3.7億株,人均增加收入2200元,占人均收入的60%。其次是逐年遞增的森林資源為木材精深加工業(yè)提供了原材料保障。繼香港獨資浩遠木業(yè)落戶鐵嶺后,沈陽文成木業(yè)也看準鐵嶺的原材料優(yōu)勢,來鐵嶺落戶。目前,全市650家木材經(jīng)營加工企業(yè),年產(chǎn)值達3.5億立方米。三是閑棄的經(jīng)濟林資源再現(xiàn)生機,為鐵嶺創(chuàng)造出了獨特的經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢。自明清以來,鐵嶺榛子一直被視為榛子中的精品,但由于過去體制上的制約,野生榛林呈棄管狀態(tài)。通過承包、拍賣改革,社會各界有識之士看準了野生榛林開發(fā)的潛力和經(jīng)濟優(yōu)勢,積極通過承包經(jīng)營等方式投資野生榛林復(fù)墾,使野生榛林再度發(fā)揮了創(chuàng)造新的經(jīng)濟增長點的優(yōu)勢。我市榛林墾復(fù)目前已達到18.7萬畝,年產(chǎn)成品榛子280萬公斤,并已成功地申報了榛子原產(chǎn)地保護標識,鐵嶺榛子被列入國家原產(chǎn)地保護,創(chuàng)出了"春園"、"鐵榛"等名牌榛子產(chǎn)品。鐵嶺縣榛園墾復(fù)大戶佟寶華,承包榛林0.7萬畝,年產(chǎn)榛2萬公斤,年收益達到50萬元。四是林業(yè)立體開發(fā)成效顯著,林地利用率明顯提高。山林處處有黃金,溝塘處處都是寶。溝塘養(yǎng)林蛙,林下育山參在我市已蔚然成風。我市人工、半人工養(yǎng)殖林蛙戶已達500多戶,開發(fā)林蛙養(yǎng)殖溝1100條,林蛙儲量達1.9億只,年產(chǎn)商品蛙1000萬只;我市以開原市黃旗寨鄉(xiāng)和鐵嶺縣白旗寨鄉(xiāng)為代表的林下參開發(fā)面積猛增,目前已開發(fā)林下參、細辛3萬畝,香菇、木耳等食用菌1萬畝,刺龍芽,大葉芹等山野菜12萬畝,年產(chǎn)值6600萬元。 3、林業(yè)兩濫案件明顯減少,森林資源管理得到加強 山林改革實現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)明晰,權(quán)責分明,山林權(quán)屬和群眾利益緊密結(jié)合,保護森林資源的安全已經(jīng)成為群眾的自覺行動。森林資產(chǎn)成為公民的自有財產(chǎn)。目前,我市凡是已經(jīng)開展林權(quán)改革、分包到戶的森林資源,都形成了山山有人管,林林有人護,人人都是護林員的可喜局面。盜砍濫伐林木、濫征亂占林地案件明顯減少,幼林地內(nèi)砍柴、放牧現(xiàn)象也有所收斂。 4、科技興林有了新進展,林分質(zhì)量得到明顯提高 通過二次漸伐、林下更新紅松等耐蔭樹種,尤其對于油松等天然更新效果較好的樹種,通過二次漸伐實現(xiàn)天然更新更是理想的經(jīng)營模式,這樣不僅不影響林地的經(jīng)濟產(chǎn)出,而且還可以縮短林業(yè)的生產(chǎn)周期,對實現(xiàn)森林資源面積、蓄積的"雙增長"起到積極作用。但多年來,這種經(jīng)營方式始終得不到廣泛推廣,集體林經(jīng)營單位從少投入多產(chǎn)出的目的出發(fā),一直看中剔光頭的皆伐方式,原因就是產(chǎn)權(quán)不明晰,林木資產(chǎn)與群眾利益結(jié)合不緊密。通過改革,密切了群眾與森林資源資產(chǎn)的關(guān)系,林權(quán)所有者從真正意義上將森林資源當作自己的長遠利益來謀劃,不僅在營林采伐中杜絕了"拔大毛"現(xiàn)象,而且二次漸伐、冠下更新的有利于森林資源長期利用的經(jīng)營模式也得到推廣。 ?。ǘ┐嬖诘膯栴} 我市的集體林權(quán)制度改革雖然取得了一定成績,但客觀地講,也存在許多不容樂觀的問題。 1、個別地區(qū)存在無序轉(zhuǎn)讓、假招標的現(xiàn)象,低價出售集體山林,造成集體資產(chǎn)的流失。 2、個別地方未經(jīng)村民代表大會集體討論,少數(shù)人將山林低價出售;還有個別村民委員會未經(jīng)小組同意,擅自將小組的山林轉(zhuǎn)讓出售,導(dǎo)致村民不滿。 3、個別地區(qū)轉(zhuǎn)讓沒有經(jīng)過評估,程序不規(guī)范。 4、林木采伐制度不配套,林權(quán)所有者收益權(quán)落不實,導(dǎo)致個別地方對林權(quán)制度改革不感興趣。 5、個別村民存在短期行為,急功近利,重眼前輕長遠。 三、總結(jié)經(jīng)驗,推陳出新,堅定集體林產(chǎn)權(quán)制度改革的正確發(fā)展方向 林權(quán)制度是林業(yè)建設(shè)與發(fā)展的核心和基礎(chǔ)。推進集體林權(quán)制度改革,建立歸屬清晰、權(quán)責明確、流轉(zhuǎn)規(guī)范、保護嚴格的現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度,是林權(quán)所有者和經(jīng)營者的內(nèi)在要求,是林業(yè)發(fā)展的制度保障,對加快全市林業(yè)發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略意義。 我市土地利用現(xiàn)狀是"四山一水四分田,一分道路和莊園",林地與耕地面積持平。但對國民經(jīng)濟貢獻率,林業(yè)產(chǎn)值不足農(nóng)業(yè)的十分之一,其原由就是林業(yè)所有制關(guān)系成為制約林業(yè)快速發(fā)展的關(guān)鍵因素。為消除制約林業(yè)發(fā)展的瓶頸,加快集體林產(chǎn)權(quán)制度改革勢在必行。 ?。ㄒ唬┩七M集體林產(chǎn)權(quán)制度改革條件業(yè)已成熟 國家、省政府為全面開展集體林產(chǎn)權(quán)提供了政策上的保障?!掇r(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定,國家實行農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度,林地是土地的重要組成部分,要通過承包、拍賣等方式賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán),要對"兩權(quán)合一、統(tǒng)一經(jīng)營"的林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度實施改革為承包經(jīng)營制度。中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》明確指出,對目前仍由集體統(tǒng)一經(jīng)營管理的山林,要區(qū)別對待,積極探索有效的經(jīng)營形式,將產(chǎn)權(quán)逐步明晰到個人。今年初省政府《關(guān)于深化經(jīng)濟體制改革的實施意見》(遼政發(fā)〔2005〕13號)對深化集體林產(chǎn)權(quán)制度改革也提出明確要求。最近省政府又下發(fā)了《關(guān)于深化集體林產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》。 省內(nèi)、外及我市既往的集體林產(chǎn)權(quán)制度改革實踐證明:一是集體林產(chǎn)權(quán)制度改革有較好的群眾基礎(chǔ),群眾熱情高。二是改革后盡管個別地區(qū)由于操作不當而出現(xiàn)了不利于林業(yè)快速發(fā)展的問題,但如果考慮細致、組織周密、陽光操作,對盤活林業(yè)資產(chǎn)、加快林業(yè)發(fā)展的效果是十分明顯的。三是福建、江西兩省和我省的本溪市開展的集體林產(chǎn)權(quán)制度改革已經(jīng)說明,通過改革,明晰林業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系,落實經(jīng)營權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán),解放了林業(yè)生產(chǎn)力,調(diào)動了群眾營林生產(chǎn)積極性,不僅林業(yè)對國民經(jīng)濟貢獻率明顯提升,而且也加快了森林資源的快速增長,生態(tài)環(huán)境明顯改善。 綜上所述,加快集體林產(chǎn)權(quán)制度改革已經(jīng)成為快速推進林業(yè)發(fā)展的必由之路。 ?。ǘ┲苊馨才牛瑢⒓w林產(chǎn)權(quán)制度改革切實抓出成效 1、將集體林產(chǎn)權(quán)制度改革納入市委、市政府的重要議事日程 集體林產(chǎn)權(quán)制度改革是一項事關(guān)千家萬戶利益的大事,社會牽扯面廣、利益關(guān)系復(fù)雜、工作難度大。為保證此項工作保持正確的發(fā)展方向,我們將積極爭取市委、市政府對此項工作的支持和重視,建立起以市委牽頭、市政府操作、各部門參與的領(lǐng)導(dǎo)機制,以切實加強對改革工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。建立獎懲并重的責任監(jiān)督機制,由各級紀檢、監(jiān)察和林業(yè)部門組成巡回監(jiān)督組,隨時掌握林權(quán)改革的動態(tài)。各級黨委、政府要正確面對和處理好改革中的"兩大"關(guān)系,第一,正確處理好森林資源的保護與利用的關(guān)系。要從切實保護好資源和環(huán)境,充分發(fā)揮我省森林資源優(yōu)勢和生態(tài)優(yōu)勢的實際出發(fā),以這次"林改"為契機,繼續(xù)搞好森林分類經(jīng)營管理。一是嚴格保護公益林,更好地滿足人們對生態(tài)環(huán)境的需求。公益林承擔著維護生態(tài)的重要功能,在林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革后,公益林的保護只能加強,不能削弱,更不允許遭到破壞。二是放活商品林,加快林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。要完善林木采伐管理政策。今后對于自留山的林木、定向培育的工業(yè)原料用材林、速生豐產(chǎn)林、新造商品林的采伐,在執(zhí)行國家相關(guān)政策和標準的同時,要給林木所有者更多的自主權(quán)。第二,正確處理好改革與穩(wěn)定的關(guān)系。集體林產(chǎn)權(quán)制度改革直接關(guān)系到廣大林農(nóng)的切身利益,總體上有利于社會穩(wěn)定。始終注意處理好改革、發(fā)展和穩(wěn)定三者的關(guān)系,堅持把穩(wěn)定放在第一位,本著先易后難的原則,妥善處理好歷史遺留問題,認真處理好山林糾紛,嚴格執(zhí)行改革方案,充分尊重多數(shù)群眾的意愿。對借改革之名,進行亂砍濫伐、破壞森林資源的違法犯罪行為要認真查處,嚴厲打擊。對改革的程序、方法、內(nèi)容要做到公開、公平、公正,改革方案的制定必須堅持民主原則,廣泛聽取村民的意見。要把林改政策和決策權(quán)交給群眾。 2、方案先行,分區(qū)施策,依法操作 在指導(dǎo)思想和工作目標上,我們定位為:以"三個代表"為指導(dǎo),以實現(xiàn)林業(yè)快速發(fā)展、有利于森林資源總量遞增為目標,堅持"明晰所有權(quán),放活使用權(quán)和經(jīng)營權(quán),落實處置權(quán),保障收益權(quán)"的原則,在保持集體林地所有權(quán)的前提下,明確林木所有權(quán)和林地使用權(quán),落實和完善以家庭承包經(jīng)營為主體、多種經(jīng)營形式并存的集體林經(jīng)營體制;將林地使用權(quán)、林木所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)落實到戶,落實到聯(lián)戶或其他經(jīng)營實體,鼓勵森林資源依法合理流轉(zhuǎn),保護非公有林權(quán)所有者的合法財產(chǎn)權(quán),真正實現(xiàn)"林有其主、主有其權(quán)、權(quán)有其利"。改革中,我們要謹防"四種傾向"。一是防止簡單化傾向。就是把林改簡單地理解為"一分了之"、"一賣了之"、"一包了之",這種做法是對改革的一種誤解、甚至是一種損害。二是防止絕對化傾向。"絕對化"就是思維上的一種僵化,表現(xiàn)在工作上"千篇一律",方法上"一刀切"、"一種模式"或照抄照搬。必須堅持因地制宜、科學(xué)地區(qū)分不同情況,采取不同的對策,做到"改而有序,分而有為"。三是防止淺表化傾向。"淺表化"就是經(jīng)驗化,經(jīng)驗是珍貴的、有價值的,但只憑經(jīng)驗,不講理性和科學(xué)就可能流于形式,達不到預(yù)期效果。四是防止短期化傾向。就是既要全力抓好當前的改革,注重針對性、突破性、操作性,又要有戰(zhàn)略眼光和思維,突出前瞻性、戰(zhàn)略性、政策性。不搞急功近利,不留任何改革的"后遺癥"。 在分區(qū)施策、方案制定上,我們要充分考慮到村民意愿和森林資源自然條件兩大因素,宜分則分、宜管則管、宜包則包,不搞"一刀切"。首先要尊重當?shù)厝罕娨庠?,充分聽取群眾對改革的呼聲,改革方式可以因村而異,多種多樣,如分林到戶,承包、租賃、轉(zhuǎn)讓、拍賣、協(xié)商、劃拔等,只要改革后有利于發(fā)展森林資源,不造成森林資源的破壞,群眾滿意(三分之二以上村民同意)哪種方式,就采取哪種方式。其次為避免在改革中造成集體林資產(chǎn)的流失,要抽調(diào)專業(yè)技術(shù)人員組建森林資源資產(chǎn)評估機構(gòu),作為改革中森林資源資產(chǎn)流轉(zhuǎn)的必備環(huán)節(jié),凡未經(jīng)評估而作價流轉(zhuǎn)的一律無效。第三要充分考慮到森林資源自然條件的差異和改革后林業(yè)的發(fā)展前景,嚴格依法依規(guī)操作。一是對在以往林權(quán)改革成果重新把關(guān),凡是公平、合理、符合政策規(guī)定、經(jīng)過村民或村民代表表決、合同齊全的,均予以維護;凡程序不健全、合同不完備的,要經(jīng)村民或村民代表大會重新表決,予以補正或廢止。廢止的要列入本次改革。二是分區(qū)施策,依法守規(guī)。從林業(yè)區(qū)劃上看,我市現(xiàn)有公益林347.7萬畝,商品林429.6萬畝,這次改革中,對公益林主要采伐管護承包的方式,經(jīng)營者依法享有公益林補償,并可以在不破壞森林資源的前提下開展林下資源開發(fā),如林蛙養(yǎng)殖和種植林下參;商品林則力求分權(quán)到戶。從森林資源分布區(qū)位上看,我市分為東部山區(qū)和中西部平原區(qū),東部山區(qū)以用材林和水源涵養(yǎng)林為主,中西部以防風固沙林和農(nóng)田防護林為主。東部山區(qū)采取均山、均利的方式分片到戶、分包到人;因中西部農(nóng)田林網(wǎng)無法分條、分段,則采取整帶、整網(wǎng)眼地公開招標拍賣等方式落實到人。三是保證改革后實現(xiàn)森林資源的面積和蓄積的"雙增長"。從今年起,今后農(nóng)田防護林更新采伐均簽訂限期更新責任狀,預(yù)收造林更新保證金(按每畝700元收取,其中:整地保證金每畝500元,造林保證金每畝200元),造林更新保證金建立專戶,統(tǒng)一支付。 3、未雨綢繆,與時俱進,創(chuàng)建適應(yīng)森林資源資產(chǎn)流轉(zhuǎn)的交易平臺 這次集體林產(chǎn)權(quán)制度改革是實現(xiàn)林業(yè)由傳統(tǒng)的集體所有的封閉經(jīng)營模式向社會化辦林業(yè)的開放式經(jīng)營模式轉(zhuǎn)變的開端。改革后,在社會多主體的普遍參與下,森林資源資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、繼承、抵押、擔保、入股、信貸等業(yè)務(wù)將大量增加,林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營模式、理念也將發(fā)生重大變革,林業(yè)管理的任務(wù)將更為繁重。為適應(yīng)這一重大變革,我們要切實做好以下幾方面工作:一是要強化宣傳,讓林業(yè)的社會參與者普遍知曉林業(yè)法律、法規(guī)、方針、政策,切實提高林業(yè)生產(chǎn)各主體的法律意識和政策意識,做到嚴格依法經(jīng)營、依法辦事。二是建立起完善的與集體林改革相適應(yīng)的森林資源管理辦法,進一步規(guī)范森林資源資產(chǎn)的流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)范圍,嚴格森林經(jīng)營中林木的采伐設(shè)計、審批、林木采伐許可證的核發(fā)、伐中監(jiān)督、伐后驗收、運輸證的發(fā)放、跡地更新等環(huán)節(jié)的行政管理,以保證森林資源的持續(xù)增長、永續(xù)利用。第三為滿足社會涉林各主體的服務(wù)需求,林業(yè)主管部門要建立起以有利于森林資源資產(chǎn)流轉(zhuǎn)的林權(quán)登記發(fā)證、資產(chǎn)評估、林業(yè)投資咨詢、營造林技術(shù)服務(wù)等在內(nèi)的森林資源資產(chǎn)交易平臺,采取"一條龍"的服務(wù)方式,進一步盤活森林資源資產(chǎn)。 鐵嶺市林業(yè)局- 1.請仔細閱讀文檔,確保文檔完整性,對于不預(yù)覽、不比對內(nèi)容而直接下載帶來的問題本站不予受理。
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