土地利用規(guī)劃論文

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淺析我國土地利用規(guī)劃中總體規(guī)劃與城市規(guī)劃的脫節(jié) 摘要：本文分析了我國土地利用規(guī)劃實踐處于不相協(xié)調(diào)的狀態(tài)，集中體現(xiàn)在土地利用規(guī)劃中總體規(guī)劃與城市規(guī)劃的脫節(jié)。由于管理體制導(dǎo)致的土地管理和城市規(guī)劃管理呈現(xiàn)分割狀態(tài)，因此同一區(qū)域內(nèi)的土地利用規(guī)劃往往會存在真空。在深入了解體制內(nèi)導(dǎo)致城市規(guī)劃脫節(jié)的因素后，指出可行的改善措施。 關(guān)鍵詞：土地利用規(guī)劃實踐不協(xié)調(diào)；城市規(guī)劃脫節(jié) 城市是以土地為載體的具有多種功能的人口聚集地，城市規(guī)劃也相應(yīng)地與土地利用總體規(guī)劃有緊密聯(lián)系。我國的城市規(guī)劃是根據(jù)城市的客觀條件因地制宜，在合理地統(tǒng)籌安排部署下另各個方面均衡協(xié)調(diào)地發(fā)展，而土地利用中的總體規(guī)劃則主要關(guān)注了耕地數(shù)量的保護(hù)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模的控制，對于產(chǎn)業(yè)用地布局的有關(guān)規(guī)劃內(nèi)容則分散在農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、工業(yè)園區(qū)規(guī)劃、旅游發(fā)展規(guī)劃等次要等級的規(guī)劃中。 正如中國的社會主義改革發(fā)展道路沒有現(xiàn)成的模式可以照抄一樣，社會主義初級階段各領(lǐng)域的現(xiàn)代化建設(shè)都處在一個漸進(jìn)的過程。自土地使用制度改革之后，我國政府不斷進(jìn)行著土地利用相關(guān)制度的建設(shè)，頒布并修訂了諸多法律法規(guī)，尤其是新《土地管理法》頒布實施以來，土地利用規(guī)劃受到整個社會的普遍重視，各級政府按照規(guī)劃規(guī)劃使用、管理土地的意識大大增強。但是，我國整體的土地利用規(guī)劃實踐仍然不盡協(xié)調(diào)。20世紀(jì)80年代中期以來，我國城市的規(guī)模擴張迅速，不斷地超越我國土地利用總體規(guī)劃的規(guī)模限制，引起了許多土地利用方面的沖突和矛盾。 1 土地利用規(guī)劃 土地利用規(guī)劃是通過采取面向未來的干預(yù)措施以解決某一區(qū)域的土地利用問題的一個過程，F(xiàn)AO從發(fā)展中國家農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展角度出發(fā)，認(rèn)為土地利用規(guī)劃是“以水土資源的系統(tǒng)評價為基礎(chǔ)，通過土地利用及其社會經(jīng)濟條件分析，選擇和采用最佳的土地利用方案”[1]。此外，對于土地利用規(guī)劃的理解還有眾多觀點，比如梁鶴年從城市土地利用問題方面考慮，認(rèn)為土地利用規(guī)劃是“通過土地的合理利用和開發(fā)，在城市中保護(hù)、改進(jìn)生活、生產(chǎn)和娛樂環(huán)境的過程”。然而片面的概念本身側(cè)重即有不同，并容易忽略外延事物的差異性，都會導(dǎo)致對土地利用規(guī)劃分類、分工等認(rèn)識存在局限。 1.1 我國土地利用規(guī)劃體系的分析 土地利用規(guī)劃于20世紀(jì)50年代初經(jīng)前蘇聯(lián)傳入我國，當(dāng)時被稱為“土地整理”，1956年正式改名為“土地規(guī)劃”，當(dāng)時的土地規(guī)劃偏重與農(nóng)村、農(nóng)業(yè)用地的合理利用。改革開放以來，社會主義經(jīng)濟體各項發(fā)展飛速，現(xiàn)代化建設(shè)蓬勃發(fā)展，由于土地資源越來越緊缺，人地矛盾日益凸顯。1986年國家成立了國家土地管理局，并頒布了《土地管理法》，在全國范圍內(nèi)全面開展了各級土地利用總體規(guī)劃（1986年——2000年）的編制工作，土地利用規(guī)劃體系基本形成，規(guī)劃實施的管理制度初步確立，于1997年開展了第二輪土地規(guī)劃工作將總體規(guī)劃編制到了2010年，此輪規(guī)劃在保護(hù)耕地、促進(jìn)土地集約利用、保障經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展等方面做出了重大貢獻(xiàn)。新《土地管理法》頒布實施以來，通過土地利用規(guī)劃提高了土地利用的效率，在優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改善生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)經(jīng)濟快速地可持續(xù)發(fā)展方面起到了極大的作用。這給了后續(xù)正在展開以及即將展開的規(guī)劃工作很多啟示，即在新一輪規(guī)劃工作展開之前，總結(jié)思考先行土地規(guī)劃體系和方案是否全面完善是非常必要的，改革是必須的。 1.2 土地利用規(guī)劃的本質(zhì)與特征 土地利用規(guī)劃的本質(zhì)屬性至少包括：①（土地利用）問題導(dǎo)向性，即解決土地利用面對的問題是土地利用規(guī)劃產(chǎn)生和發(fā)展的動力；②（地球表層）空間性，因為土地利用是發(fā)生在地球表層空間的人類活動，土地利用規(guī)劃也是空間規(guī)劃體系的重要組成部分；③未來性，為了解決某一區(qū)域內(nèi)的土地利用問題，土地利用規(guī)劃只有也只能通過采取面向未來的措施來遏制當(dāng)前土地利用問題的進(jìn)一步發(fā)展或避免未來某一土地利用問題的出現(xiàn)；④過程性，土地利用規(guī)劃是一個過程而不是某個時間點的行為；⑤干預(yù)性，土地利用規(guī)劃本質(zhì)上是對于土地利用行為的一種干預(yù)，這種干預(yù)可以來自政府、土地所有或使用者、非政府組織等[2]。 我國土地利用規(guī)劃的特征主要表現(xiàn)在：①政策性，規(guī)劃是一項政府行為，是為一定的土地制度和土地政策服務(wù)的，政府借助于規(guī)劃對土地利用進(jìn)行干預(yù)。其編制與實施更多體現(xiàn)政府的權(quán)力，受價值觀影響；②整體性，土地數(shù)量的有限性和需求的多元性，要求規(guī)劃必須從國民經(jīng)濟整體角度出發(fā)，在全部土地資源的層面上選擇方案；③折衷性，在土地面積有限性的約束下，規(guī)劃方案實質(zhì)上是尋求各業(yè)用地部門用地的滿意方案，即所謂的不求最優(yōu)但求滿意；④動態(tài)性，由于規(guī)劃依據(jù)的不確定性和灰色性，一成不變地實施規(guī)劃是不切實際的，應(yīng)當(dāng)允許規(guī)劃在實施中及時地得到修正與完善[3]。總結(jié)來說，土地利用總體規(guī)劃是一個漸進(jìn)實現(xiàn)目標(biāo)的過程，允許修正和完善規(guī)劃的前提是有一定的法律程序保障。 2 城市規(guī)劃的概念及特征 城市規(guī)劃即研究城市的未來發(fā)展、城市的合理布局和綜合安排城市各項工程建設(shè)的綜合部署，是一定時期內(nèi)城市發(fā)展的藍(lán)圖，是城市管理的重要組成部分，是城市建設(shè)和管理的依據(jù)，也是城市規(guī)劃、城市建設(shè)、城市運行三個階段管理的龍頭。 城市規(guī)劃的特征屬性包括：①技術(shù)性，即城市功能的合理性；②藝術(shù)性，即城市形態(tài)的和諧性；③政策性或法制性，即城市規(guī)劃是一個公共政策的過程；④民主性，即城市規(guī)劃是將社會資源的再分配，代表著最廣大人民群眾的利益；⑤綜合性，即城市規(guī)劃是對于城市區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟、社會和環(huán)境發(fā)展的協(xié)調(diào)；⑥地方性，即城市規(guī)劃方案的設(shè)計必須結(jié)合地方特點實情；⑦實踐性，城市規(guī)劃方案需要充分反映建設(shè)實踐的要求，同時要按規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)。 3 總體規(guī)劃與城市規(guī)劃的關(guān)系脫節(jié)問題的產(chǎn)生 對比我國土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的本質(zhì)概念及特征屬性，不難發(fā)現(xiàn)城市規(guī)劃作為土地利用規(guī)劃的一種與總體規(guī)劃具有緊密的聯(lián)系。然而在土地利用規(guī)劃的實踐操作中，由于我國土地利用規(guī)劃體系尚且不完善，往往會造成規(guī)劃實施環(huán)節(jié)脫節(jié)，導(dǎo)致土地利用方面出現(xiàn)整體與個體利益相悖的局面。 3.1 我國土地利用規(guī)劃的種類較多，分工不明確 土地利用規(guī)劃分為土地利用總體規(guī)劃、土地利用詳細(xì)規(guī)劃與土地利用專項規(guī)劃三大類，其中土地利用總體規(guī)劃體系又分為國家、省、市、縣、鄉(xiāng)五級，按理說是層次完整的，但我國目前各級總體規(guī)劃職能分工不明確，內(nèi)容相似雷同，大多是宏觀描述缺少實踐操作的細(xì)致表述，其他專項規(guī)劃的編制則相對缺乏，而詳細(xì)的方案規(guī)劃活動更是極少開展。對比其他國家的土地利用規(guī)劃研究，國外的最高級別的土地利用規(guī)劃往往很宏觀，只對下一級別的規(guī)劃具有一定指導(dǎo)作用，而地方制定的土地利用規(guī)劃則內(nèi)容詳實且分類細(xì)致，有的甚至圖文并茂通俗易懂。（具體的土地利用規(guī)劃的分類可參見[2]王向東, 劉衛(wèi)東, 土地利用規(guī)劃: 由概念和本質(zhì)屬性談起，表1 土地利用規(guī)劃的分類） 3.2 土地利用總體規(guī)劃體系的不完善導(dǎo)致規(guī)劃失靈 土地利用總體規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃和城市規(guī)劃各成體系，土地利用總體規(guī)劃無法有效發(fā)揮對于區(qū)域內(nèi)社會經(jīng)濟發(fā)展對于土地利用需求的整合作用。土地利用總體規(guī)劃屬于計劃性規(guī)劃，以土地供給為出發(fā)點，以上級下達(dá)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地控制指標(biāo)為前提，重心在控制，以期適當(dāng)制約供給，有效引導(dǎo)需求；而城市規(guī)劃按城市在市場經(jīng)濟條件下發(fā)展的客觀規(guī)律編制，著眼于發(fā)展。二者在規(guī)劃的目標(biāo)、時間、部門職能分工以及編制規(guī)劃所依據(jù)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面存在較大差異，導(dǎo)致城市發(fā)展規(guī)模突破各種規(guī)劃的失靈現(xiàn)象。同時土地利用總體規(guī)劃的內(nèi)部體系仍然存在協(xié)調(diào)性與銜接性差、形式死板的缺陷，導(dǎo)致土地利用總體規(guī)劃對城市用地規(guī)模的控制規(guī)劃失靈[4]。 3.3 政府規(guī)劃干預(yù)政策本身存在缺陷 政府干預(yù)政策的存在是因為市場失靈，土地利用規(guī)劃的編制和實施同樣是政府干預(yù)手段的一種體現(xiàn)。政府規(guī)劃干預(yù)措施在取得一定成效時往往也存在缺陷[5]，包括規(guī)劃指標(biāo)下達(dá)依據(jù)不充分、規(guī)劃指標(biāo)設(shè)定不科學(xué)造成非農(nóng)建設(shè)用地量稀缺導(dǎo)致城市規(guī)劃與總體規(guī)劃相悖以及缺乏公共參與的因素。 縱觀我國土地資源的利用現(xiàn)狀，社會主義的現(xiàn)代化建設(shè)仍需要大量建設(shè)用地，土地過度的非農(nóng)化利用會在糧食安全、生態(tài)環(huán)境方面造成嚴(yán)重的后果。同時，由于我國土地利用規(guī)劃體系制度存在缺陷，地方政府在城市與工業(yè)用地規(guī)模擴張政策失靈。目前土地利用總體規(guī)劃是國家對于土地資源配置和利用宏觀調(diào)控的主要工具，但是在規(guī)劃政策的實施方面不能到位。各級地方政府相對依賴實施的土地利用城市規(guī)劃對于地區(qū)總體協(xié)調(diào)發(fā)展并不能起到積極的作用。 3.4 激烈競爭導(dǎo)致城市間沖突和區(qū)域性矛盾加劇 全球化背景下，國家、區(qū)域及城市越來越受到重組化的影響。尤其改革開放以來，我國的經(jīng)濟體制產(chǎn)生了巨大的變化，集中體現(xiàn)在各級地方政府從原先的中央政府職能延伸的部門逐漸向企業(yè)化的利益體轉(zhuǎn)變，更多地從本地經(jīng)濟收益的角度來對各方面進(jìn)行規(guī)劃和實施。而市場化和全球化的改革進(jìn)程，使得我國地方政府之間開始存在愈發(fā)激烈的競爭關(guān)系，發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟、增強城市競爭力成為地方政府的首要任務(wù)，因此以城市在市場經(jīng)濟條件下的利益發(fā)展為主要任務(wù)的城市規(guī)劃更多地被地方政府所重用。由于城市之間競爭的關(guān)系加劇了，一定程度上也導(dǎo)致了城市間區(qū)域性的矛盾激化。但是目前我國土地利用規(guī)劃體系中缺乏明確的區(qū)域性政府職能和政策，地方政府只能從地區(qū)的局部利益出發(fā)編制規(guī)劃戰(zhàn)略。因此從總體規(guī)劃角度來協(xié)調(diào)和引導(dǎo)地方政府之間的良性競爭關(guān)系的舉措勢在必行。 4 對策 無論是土地利用總體規(guī)劃還是城市規(guī)劃，如前文所述，土地利用規(guī)劃是通過采取面向未來的干預(yù)措施以解決某一區(qū)域內(nèi)土地利用問題的一個過程，這個過程包含了規(guī)劃的編制和實施兩個方面。 4.1 規(guī)劃編制 1）我國土地利用總體規(guī)劃的側(cè)重應(yīng)由上一輪規(guī)劃強調(diào)的保護(hù)基本農(nóng)田、維持耕地總量動態(tài)平衡和控制非農(nóng)建設(shè)用地規(guī)模等方面向全面保護(hù)國土資源方向轉(zhuǎn)變，以期達(dá)到我國經(jīng)濟社會的可持續(xù)性發(fā)展，保障區(qū)域發(fā)展的公平性和人與自然共存的和諧性。 2）我國土地利用規(guī)劃的體系應(yīng)當(dāng)由以指標(biāo)控制體系為主向以宏觀控制手段為主與空間布局相結(jié)合的概念轉(zhuǎn)變。土地利用總體規(guī)劃作為國家調(diào)控經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的一個重要手段，應(yīng)當(dāng)弱化單純的指標(biāo)控制和分配作用，加強產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化和用途管制的規(guī)模，少說假大空話，切中要點，以便上行下效，提高土地利用規(guī)劃體系的效率。相應(yīng)地，城市規(guī)劃也要做好全面開展編制細(xì)化的工作，避免籠統(tǒng)教條的條例規(guī)定，轉(zhuǎn)以專業(yè)的指導(dǎo)性文字?jǐn)⑹觥? 3）規(guī)劃編制過程中，規(guī)劃基礎(chǔ)信息的取得是相當(dāng)困難的，指標(biāo)的控制同樣是無可避免的，那么規(guī)劃的制定應(yīng)保證指標(biāo)設(shè)置的彈性化，以降低信息不完整所帶來的規(guī)劃制定不科學(xué)、脫離實際情況的風(fēng)險。規(guī)劃的剛性與彈性英語土地利用規(guī)劃的等級相對應(yīng)，國家級的土地利用總體規(guī)劃除國家級重大建設(shè)項目用地指標(biāo)外，全部采用剛性指標(biāo)，自上而下剛性指標(biāo)逐漸減少，彈性指標(biāo)逐漸增多，到鄉(xiāng)級僅保留建設(shè)占用耕地指標(biāo)為剛性指標(biāo)，其余全為彈性指標(biāo)[5]。則相應(yīng)地城市規(guī)劃中規(guī)劃編制的余地較大，不至于和土地利用總體規(guī)劃的政策形成脫節(jié)或沖突。 4）我國土地利用規(guī)劃制度在制定過程中可以一定程度上地引入適當(dāng)?shù)墓妳⑴c機制，以推動土地利用規(guī)劃在土地資源配置中發(fā)揮更積極的作用。尤其城市規(guī)劃的本質(zhì)是追逐廣大人民群眾利益所做出的對城市區(qū)域內(nèi)各項發(fā)展的統(tǒng)籌部署，有了地方基層群眾的參與和支持，吸納人民群眾的寶貴經(jīng)驗和智慧結(jié)晶，能夠保證規(guī)劃的編制更加合理、更容易實施。群眾本身的素質(zhì)通過參與公共事業(yè)的規(guī)劃也可以得到相應(yīng)地提高。這是社會發(fā)展所要求的。 4.2 規(guī)劃實施 1）構(gòu)建規(guī)劃管理信息系統(tǒng)，統(tǒng)籌構(gòu)建省、市、縣、鄉(xiāng)統(tǒng)一的管理網(wǎng)絡(luò)，以保證各級規(guī)劃在實施過程中的信息數(shù)據(jù)透明化。 2）實施保護(hù)規(guī)劃的價格屏障，重視價格機制在土地利用總體規(guī)劃中的重要位置，以期完善土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃間的空白。 3）提升土地利用規(guī)劃的法律地位，發(fā)布相關(guān)配套的政策措施，保證從土地利用總體規(guī)劃到城市規(guī)劃甚至其他的下級規(guī)劃在各級政府單位的職責(zé)范圍內(nèi)能夠順利實施。 4）合理理解指標(biāo)彈性的含義，結(jié)合各個地區(qū)不同的數(shù)據(jù)情況，允許指標(biāo)在地區(qū)間調(diào)劑。比如在經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)規(guī)劃指標(biāo)給定的非農(nóng)建設(shè)需占耕地與實際需求量間存在缺口，如果能夠相應(yīng)地調(diào)劑給經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)，則可以在兩個地區(qū)內(nèi)實現(xiàn)共同和諧發(fā)展的局面。 5 結(jié)論討論 做一個合格的地理人，要正確理解人類與土地的關(guān)系，充分考慮資源利用和環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，深刻認(rèn)識土地資源不可再生的特殊性，才能樹立科學(xué)用地觀，完善我國土地利用規(guī)劃的體系，改善我國政府在土地利用規(guī)劃實施方面的不足，填補我國土地利用中總體規(guī)劃與城市規(guī)劃中的空白。不僅是規(guī)劃者，各級人民政府應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)遵規(guī)劃，采取措施，嚴(yán)格管理，保護(hù)并合理開發(fā)土地資源制止非法占用土地的行為。完善我國的土地利用規(guī)劃，對于整個國家的和諧發(fā)展具有重大意義。 參考文獻(xiàn)： [1]FAO. 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